El proyecto original de creación del SPP lanzado por el entonces congresista Mario Roggero, vinculado primero al FREDEMO, después a Cambio 90 y posteriormente al ostracismo político, consistía en hacer un calco de la reforma que Chile hizo el año 1981, cuando al tiempo que implementaba el sistema privado, el país sureño cerraba las nuevas afiliaciones en su sistema público de pensiones (lo que aquí conocemos como SNP), encargando al Instituto de Normalización Previsional (aquí se cambió la I por O y se creó la ONP) la administración de las pensiones y las afiliaciones que hasta ese momento registraba su sistema de reparto. Esta similitud de enfoques y hasta de nombres entre el sistema chileno y el peruano no fue espontánea. Se gesta cuando los líderes del FREDEMO propusieron la instalación de una concepción del Estado diferente a la que hoy destila el plan de gobierno de Gana Perú.
Roggero, asimilado al FREDEMO por decisión de Mario Vargas Llosa “…cedí a los ruegos de mi amigo Mario Roggero, quien quería ser candidato a diputado pese a no haber participado en las elecciones internas…” (1), utilizó el tema de la reforma de pensiones para publicitar su candidatura como diputado. Ya en el cargo y habiendo logrado la aprobación de su proyecto de ley para el establecimiento de las cuentas individuales de capitalización, éste se entrampó al no lograr consenso parlamentario. Como el Poder Ejecutivo había recibido delegación de facultades legislativas, los ex ministros Carlos Boloña y Jaime Yoshiyama intentaron incluir la iniciativa como parte de un paquete más ambicioso de reformas. Un estudio del BID dice al respecto: “Debido a esta multiplicidad de temas en agenda, muchos de los proyectos eran improvisadas adaptaciones o copias de proyectos del Fredemo o de legislación de otros países. El proyecto de reforma de pensiones no fue revisado en profundidad por ningún miembro del equipo económico, en el entendido de que Roggero lo había discutido en detalle con los expertos chilenos. Con la idea de presentar un paquete completo de reformas, Boloña y Yoshiyama prefirieron incluir también un proyecto sobre la reforma del sistema de prestaciones de salud del IPSS, que también fue preparado en forma improvisada”(2)
A pesar de sus reparos sobre el proyecto de ley de Roggero, el Ejecutivo promulgó el Decreto Legislativo Nº 724 en noviembre de 1991, creando el SPP complementario al SNP. Quienes no percibieron el beneficio directo de esta medida fueron aquellos trabajadores de niveles socioeconómicos más bajos por su atávica desconfianza en las entidades financieras. Posteriormente, la Comisión de Trabajo y Seguridad Social de la Cámara de Diputados anunció que promovería su derogatoria y el Tribunal de Garantías Constitucionales admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad contra el mencionado dispositivo, acción que fue presentada por sindicatos, gremios y la asociación de pensionistas. Este Decreto nunca se acompañó de reglamento alguno y en diciembre de 1992, con el Congreso Constituyente Democrático en proceso de gestación luego que el gobierno de Fujimori disolviera el Congreso de la República el 5 de abril de 1992, el Ejecutivo promulgó el Decreto Ley Nº 25897, dispositivo que volvió a crear el SPP, derogando así el D. Leg. 724 (derogación que requirió de una fe de errata incluida en el Art. 2º de la Ley Nº 26183, publicada en mayo de 1993).
Resulta sintomático que los dos actuales regímenes de pensiones sobre el que se vertebra gran parte del sistema de pensiones para la población civil, el SNP y el SPP, hayan sido creados mediante decretos leyes. Como se recuerda, el SNP fue creado mediante el Decreto Ley Nº 19990 durante la dictadura militar del general Velasco Alvarado. El hecho sintomático radica en que, donde no hay consenso, la imposición prevalece. Y esa, para mí, es parte de la debilidad de nuestro actual sistema de pensiones.
Sostengo que el consenso técnico-político no sólo es uno de los elementos necesarios antes de pasar una ley al Congreso, sino también para sostener progresivamente las bondades del sistema. Pensar que las reformas instituidas en la década del 90 deben automantenerse por la sola acción del mercado con el compromiso de un Estado remolón, es pensar que la mejor forma de mantener las carreteras de un país es regulando el tráfico vehicular para el cual han sido construidas, sin invertir un sólo centavo en su mejora estructural en el tiempo. Tras casi 18 años de embarcarnos en una reforma de pensiones, hasta hoy nos vemos obligados a mantener a medias tintas una forzada convivencia entre el SNP y el SPP, fomentando un mecanismo de selección oportunista antes que una mayor libertad de elección.
Y esto porque cada sistema debe ajustar sus parámetros (tasas de contribución, requisitos y beneficios) para asegurar el equilibrio actuarial (en el SNP) o una adecuada tasa de reemplazo (en el SPP) que le permitan sostenibilidad de largo plazo. Si el individuo escoge hoy el SNP y sus circunstancias laborales cambian favorablemente querrá irse al SPP, alterando el equilibrio actuarial del SNP; si estando en el SPP desea pasarse al SNP (no autorizado por Ley) generará presiones de desafiliación basado en su bienestar (menores costos y mayores beneficios) independiente del equilibrio de cada sistema. Y eso, más tarde que temprano, nos pasó la factura.
Después de creado el SPP, ni la cobertura ni el nivel de las prestaciones alcanzados aseguran los objetivos primarios que busca un sistema de pensiones, no al menos para un vasto sector de trabajadores. Para el Banco Mundial (coincidente con otras investigaciones teóricas y empíricas hechas por Nicholas Barr, Fabio Bertranou, Carmelo Mesa-Lago, entre otros), los objetivos primarios incluyen la reducción de la pobreza en la vejez y la nivelación del consumo a lo largo del ciclo de vida. Entre los objetivos secundarios, vinculados al crecimiento económico, se encuentran el aumento del ahorro nacional, el crecimiento del mercado de capitales y la generación de incentivos en el mercado laboral. (3) Con cargo a los objetivos primarios, cabe entonces preguntarse ¿Qué se ha logrado?
A diciembre de 2010, la cobertura efectiva –aquella que considera los afiliados que realizan aportaciones con regularidad- llegó a 22.4% de la PEA, es decir 1 de cada 5 trabajadores recibirá pensión; el nivel promedio de pensiones en el SNP es de S/.481 mensuales, siendo que el 65% de sus actuales prestaciones apenas alcanzan la pensión mínima. En el SPP la situación no es mejor. A los datos que ya referí anteriormente (véase mi artículo sobre Pensión Mínima, Solidaridad y Reforma de Pensiones), la proyección del valor de las pensiones indica que para el año 2012 el 70% de los pensionistas recibirá una pensión igual o menor a la pensión mínima, situación que cambiará muy poco el año 2047, 35 años después, cuando esta situación afecte aproximadamente al 60% de sus pensionistas (véase el gráfico al final de éste artículo, tomado del Informe de la Comisión de mejora del sistema de pensiones creada por la Ley N° 28991, Comisión que integré en los años 2007 y 2008). Para el logro de este precario resultado ¿Cuánto dinero y compromiso político ha ofrecido el Estado para salvaguardar esta reforma?
Según publica la ONP, desde el año 1995 el Estado ha destinado en valor corriente más de 24 mil millones de Nuevos Soles para el pago de la planilla de pensiones del SNP. Sólo entre el año 2002 y 2010, el Estado subsidió en promedio el 66% del gasto anual de dicha planilla. Para este mismo sistema, la reserva actuarial a diciembre de 2010 es de US $ 35 mil millones. Así mismo, al mes de abril de 2011 el Estado ha comprometido en valor presente más de 23 mil millones de Nuevos Soles para el pago de los Bonos de Reconocimiento y de los Bonos Complementarios, Bonos destinados a los pensionistas del SPP. Es decir, desde 1995 el Estado ha comprometido un aproximado de 35% del PBI (dic. 2010), tanto para el mantenimiento del SNP y para facilitar la pensión a determinados grupos de pensionistas del SPP (valor presente a diciembre de 2010, considerando la misma tasa del cálculo de la reserva actuarial del SNP).
Adicionalmente, tal como consta en las Cartas de Intención suscritas por el Gobierno del Perú con el FMI en la década del 90 y en los años 2004, 2005 y 2007, así como en los Marco Macroeconómico Multianual, uno de los principales documentos de la política económica, el esfuerzo institucional del Estado se ha centrado en ampliar los límites de inversión en el exterior de las AFP y en promover la libre desafiliación, además de cerrar a nuevas incorporaciones y limitar las prestaciones en la Cédula Viva o Decreto Ley N° 20530. En un último esfuerzo, creó el Programa Gratitud que, contrario a los impresionantes desembolsos anteriores, prevé destinar 5 millones de soles a fin de este año (equivalente S/.100 por cada uno de sus futuros 50 mil beneficiarios), de acuerdo al último anuncio hecho en el portal del MIMDES.
La respuesta de este esfuerzo fiscal y regulatorio y del pobre desempeño obtenido está en el enfoque utilizado: el Estado ha orientado su esfuerzo, aunque insuficiente, al mantenimiento operativo del sistema de pensiones pero muy poco, desde el punto de vista del valor público, a su mantenimiento estructural. Se partió de la disponibilidad de la caja fiscal, de los posibles efectos de la formalización de la economía y de los objetivos secundarios y no, como era y es de rigor, de los objetivos primarios, base del sustento estructural del sistema. En otras palabras, el enfoque seguido invirtió deliberadamente los objetivos que persigue un sistema de pensiones y los resultados, como es de fácil comprobación, no están ni en la cobertura ni en el nivel y seguridad de las prestaciones actuales y potenciales - que es lo que le interesa al ciudadano para vivir en la vejez-, sino en el desarrollo del mercado de capitales. Es como construir una casa, no con una visión preliminar, sino a partir del ladrillo y del fierro disponible, cultura opuesta a la que hoy pregona el enfoque de la gestión por resultados que exitosamente produjo los primeros programas estratégicos durante la permanencia del ahora ex funcionario del MEF, Roger Salhuana.
Este enfoque ya lo enunciaba el informe especial del diario Expreso (diario que en esa época tenía alta lectoría) publicado el 18 de junio de 1993: “Son dos los motivos principales para el lanzamiento del Sistema Privado de Pensiones. Uno de ellos, es lo que se considera el “fracaso” del régimen de seguridad social en el Perú y el otro, la necesidad de desarrollar el mercado de capitales” (4). ¿Encuentra usted una sola mención a los objetivos de cobertura, prestaciones y de seguridad de ingresos en la vejez? No, porque para la reforma pensionaria seguida en el Perú estos no fueron objetivos de llegada. Rafael Rofman del Banco Mundial nos lo recuerda con mayor precisión, “…la principal lección aprendida del Banco respecto al sistema peruano de pensiones durante la década del 90, es que la reforma no sea considerada como un problema fiscal o de reforma financiera, sino como una política en sí misma, donde el principal objetivo no sea reducir el déficit fiscal o promover el mercado de capitales, sino en proveer seguridad de ingresos en la vejez” (5). De esta forma, reproducimos casi exactamente los errores del caso chileno: “…la instalación del nuevo sistema se sustentó principalmente en una gran fe en las fuerzas del mercado y en el escepticismo ideológico respecto al Estado” (6)
Pero eso lamentablemente no fue todo. A los defectos de concepción y de alteración de la prioridad de los objetivos de la reforma pensionaria, se agregan los problemas de su mantenimiento, tal como también sucedió en Chile: “…esta reforma no se acompañó de un relato cultural que implicaba para la población. Tampoco se socializó con el énfasis adecuado, pues las campañas publicitarias se centraban en el traspaso de un sistema a otro y enfatizaban el aumento del salario, aspectos que nada tenía que ver con los futuros beneficios previsionales” (6). Esto, con el agravante en el caso del Perú, que la publicidad tuvo mayor énfasis sólo en los primeros años de implementación del sistema y, más recientemente, con la que viene realizando la Asociación de las AFP con el mensaje “guardar pan para mayo” (que de muy buena fuente sé, es una campaña publicitaria que coincidentemente se lanza poco tiempo después que un alto funcionario de la ONP hiciera una presentación con ese mismo mensaje ante todos los gerentes generales de las AFP con el único propósito – del que posteriormente fue excluida la entidad estatal- de promover conjuntamente, entre otros temas, este cambio cultural, sin favorecer ningún régimen de pensiones en particular).
Hoy, con todo el esfuerzo fiscal realizado y comprometido para los próximos años, con una regulación más eficaz instituyendo una única política previsional (carente en el país), y con un cambio en la misión que el Estado tiene para la seguridad social que respete el derecho constitucional para su acceso universal, podríamos tener, sin competir con el SPP -con el que el SNP actualmente disputa por conseguir más afiliados- una pensión básica universal (*) o algún otro pilar contributivo o cuasi contributivo que amplíe la cobertura y apunte a reivindicar la seguridad de ingresos mínimos en la vejez, restableciendo así parte del protagonismo que le toca a los objetivos primarios dejados de lado en la reforma de pensiones de 1992. Se podrá argumentar que siempre habrá tiempo para hacerlo, pero cuanto más nos demoremos, el pasivo del Estado y el costo de oportunidad aumentará sin tener como correlato una población adulto mayor sin pobreza.
El sistema multipilar, que como ya lo ha explicado el Banco Mundial es una estrategia de reforma de pensiones (descrita en su propuesta Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to SpringBoard, 2001), tiene varias formas de expresarse, siendo el que se describe en el plan de gobierno de Gana Perú una opción. Pero no la única. Modelo multipilar tienen, entre otros países, Chile, Uruguay, Costa Rica y Suecia (este último mediante cuentas nocionales).
Si en esta campaña electoral Humala y Kuczynski nos han recordado que hay una amplia brecha por cerrar en el sistema de pensiones, no dejemos que el mensaje expire. Mirando más allá de los defectos y hasta contradicciones que todo plan de gobierno tiene (que buenos somos para mirar la paja en el ojo ajeno), entendamos esta temporal confrontación política como una oportunidad para visualizar lo que queremos en la seguridad social (“Comenzar con el fin en mente” dice uno de los hábitos propuestos por Stephen Covey) y trabajemos en consenso por los resultados que el futuro adulto mayor requiere para vivir sin pobreza y con dignidad. Esto significa fortalecer la etapa de acumulación basado en el ahorro previsional con los actuales jóvenes y trabajadores formales e informales. Significa, también, que la preocupación por el sistema de pensiones no se circunscribe sólo a la etapa de la vejez, sino a un ciclo de vida más amplio que se activa décadas antes de esta etapa.
Después de la amplísima campaña mediática desatada en relación a la reforma del sistema de pensiones que incluye la implementación de un sistema multipilar, campaña teñida de exageraciones e imprecisiones –que yo lamento porque nos estamos disparando al pie y porque percibo que algunos medios de prensa consideran que nosotros los ciudadanos no tenemos más de dos dedos de frente- perderíamos una valiosa oportunidad de mejorar sustancialmente el sistema de pensiones incorporando los objetivos de cobertura, prestaciones y seguridad de ingresos como objetivos imprescindibles. Voluntad de mejora que si bien se gesta a partir de Gana Perú y de PPK, podría también ser acogida por Fuerza 2011, en caso de ganar las elecciones, si amplía su vocación de cambio más allá del Programa Gratitud y del fortalecimiento del FONAHPU, los dos únicos compromisos que de momento son parte de su oferta electoral. ¿Por qué no demandar a quien sea nuestro próximo presidente o presidenta que incluya como parte de la reforma del Estado y del fortalecimiento de la gobernabilidad del Perú su compromiso fáctico y sin asistencialismo en favor de los actuales y futuros adultos mayores?
Finalmente, después de este breve repaso, ¿Cree usted que una reforma del sistema de pensiones es sólo consecuencia de un debate técnico?
(1) El Pez en el Agua. Memorias. Mario Vargas Llosa. Seix Barral. Biblioteca Breve. 1993, p.374
(2) La economía política de las reformas institucionales en el Perú: los casos de educación, salud y pensiones. Gabriel Ortiz de Zevallos, Hugo Eyzaguirre, Rosa María Palacios y Pierina Pollarolo. BID. 1999, p.35-58
(3) Reforma y reestructuración de los sistemas de pensiones. Evaluación de la asistencia prestada por el Banco Mundial. Grupo de Evaluación Independiente, IEG. Banco Mundial. 2006, p.5
(4) Las AFP en el Perú. Informe elaborado por el equipo de investigación de Análisis Laboral. Diario Expreso. 18 de junio de 1993, p.1
(5) Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assistance. Rafael Rofman. Background Paper. Peru Country Study. IEG. 2007; p.iii, 17
(6) Historia de la reforma previsional chilena. Una experiencia exitosa en política pública en democracia. Alberto Arenas de Mesa. OIT, p. 22
(*) Una propuesta de pensión básica universal se encuentra en el estudio que publiqué, conjuntamente con el actuario Beniamin Zacharias, en el Centro Interamericano de Seguridad Social (CISS). Véase el ensayo ¿Por un Mundo sin Pobreza? Estrategias para el sistema de pensiones en el Perú. Revista Seguridad Social Nº 258. México, 2009. www.ciss.org.mx
Informe Comisión Técnica Ley N° 28991 y DS 051-2007-EF, p.58. El Informe se encuentra en el portal del MEF y de la ONP. El eje de las ordenadas representa la distribución porcentual de los pensionistas del SPP.
