Desde que los candidatos Humala y Kuczynski pusieran el tema de pensiones como parte del debate presidencial antes de la primera vuelta electoral (en el caso de Humala como parte de una reforma del sistema y de su propuesta Pensión 65, mientras que en el caso de Kuczynski como parte de la formalización del mercado laboral), he leído y escuchado ciertas declaraciones de técnicos, políticos y ciudadanos que, en mi opinión, ameritan algunas precisiones para tener una cabal comprensión de un tema complejo. A continuación me ocuparé de algunas declaraciones hechas en relación al sistema peruano de pensiones con el objetivo de profundizar en el tema de su eventual reforma.
No es solidario aquel régimen de pensiones en el que una persona financia la pensión mínima mediante sus impuestos sin recibir contraprestación alguna por estar fuera de dicho sistema
La solidaridad es uno de los principios rectores de los sistemas de pensiones.
Quizás uno de los especialistas que mejor ha estudiado este principio es Carmelo Mesa-Lago, quien en un ensayo publicado por la OIT, establece que el objetivo y efecto general de la seguridad social debe ser “…la redistribución del ingreso de forma horizontal y vertical”. Si bien para la OIT y para muchos otros, la redistribución debe ser principalmente el resultado de políticas macroeconómicas, el principio de solidaridad en la seguridad social contribuye con esta redistribución en dos sentidos: “…en la horizontal, los activos transfieren recursos a los pasivos, sin embargo, este efecto es significativo cuando la cobertura poblacional es universal o está muy extendida, pero reducido o nulo cuando la cobertura es pequeña. En la vertical, los grupos de alto ingreso transfieren a grupos de bajo ingreso a través de las cotizaciones (los de mayor ingreso pagan más, aunque puede haber un tope que limita el efecto), las prestaciones (como la pensión mínima—si ésta existe) y los subsidios estatales, especialmente si el sistema tributario general es progresivo. También la redistribución a través del tiempo o entre generaciones (los jóvenes ayudan a financiar a los ancianos), así como por género, una transferencia de hombres a mujeres para compensar la discriminación que sufren las últimas” (1)
El gran problema de la informalidad en el Perú permite que, por ejemplo, aquellas personas que pagan impuestos como el taxista al comprar combustible o el agricultor al comprar fertilizante, financien parte de las pensiones que ellos no recibirán por estar excluidos de algún sistema previsional. Esta lectura si bien cierta es parcial pues consiste en ver la solidaridad sólo bajo el sentido horizontal, ignorando que el sentido vertical sí existe en el sistema peruano de pensiones, aunque no del todo eficaz debido a que el grupo de actuales beneficiarios de las pensiones mínimas (PM, expresión de esta solidaridad) no sólo es reducido, sino que se encuentra mal asignado según las escalas de remuneraciones históricas de dichos beneficiarios. De acuerdo al BBVA, para el año 2015 más del 60% de los beneficiarios de la PM registrarían ingresos superiores a dos o más salarios mínimos (2).
Mejorar la eficacia del subsidio que en sentido vertical y horizontal el Estado otorga a los sectores de más bajos recursos a través de la PM es todavía una tarea pendiente.
El objetivo de las AFP no es la redistribución de la riqueza y del ingreso
Comparto esta afirmación por la siguiente razón. Según referí en la respuesta anterior es la seguridad social, al que se adscribe el sistema de pensiones, la que incorpora el objetivo de redistribución de ingresos. Distinto es el caso de las AFP que son empresas cuyo principal objetivo es la generación de beneficios a través de un modelo de negocios que le permita rentabilizar los fondos de pensiones. No se le puede pedir a un operador del fondo de pensiones como las AFP - que es una parte del todo el sistema - que asuma un objetivo que le compete al Estado.
Es el Estado peruano quien ha decidido convocar la participación privada para un objetivo social (de redistribución) y económico (de preservación y mejora de los fondos y eventualmente del uso de esos fondos para financiamiento de proyectos) que trasciende el objetivo de dichas empresas, tal como se viene realizando, digamos, con las Asociaciones Público-Privadas. Si las AFP tienen un rol único o complementario en la estructura de todo el sistema de pensiones, la responsabilidad y la forma que adopte esa participación corresponde decidirla al Estado.
Tanto el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) como el Sistema Privado de Pensiones (SPP) otorgan una garantía de pensión mínima.
En el SNP todos están cubiertos por una Pensión Mínima (PM), en el SPP no. Además, todos los casos de PM son posibles debido al subsidio del Estado.
En el SNP, la PM se entrega a todos los pensionistas cuyo monto de pensión según los períodos aportados no supere los S/. 415 (o menos, según los años de aportación). En el SPP, la PM se entrega sólo a un grupo de pensionistas que cumplan los requisitos establecidos, entre otras, en las Leyes N° 27617 y N° 28991. Es relevante indicar que en el SPP ningún afiliado que autofinancie su pensión y que no haya estado previamente en el SNP tiene derecho a la PM; por lo tanto, indicar que el SPP otorga una garantía de PM, es una afirmación cierta si se agrega “siempre que el afiliado haya registrado aportaciones en el SNP”. Es el caso, por ejemplo, de aquellos afiliados que se trasladaron del SNP al SPP.
Con la Ley N° 27617 se introduce el concepto de PM. Posteriormente la Ley N° 27655 precisa que la PM recae sobre las pensiones percibidas con un mínimo de 20 años de aportación al SNP. Esta pensión es regulada con el DS N° 028-2002-EF que indicó que para los pensionistas de derecho propio, los montos variarían según los años de aportación (S/. 415, S/. 346, S/. 308, S/. 270 para un mínimo de 20, 10, 6 y 5 años de aportación, respectivamente). Para los pensionistas con derecho derivado, es decir aquellos que reciben pensión porque el titular ha fallecido, el monto asciende a S/. 270; para los pensionistas por invalidez la PM es de S/ 415.
Con la Ley N° 28991, el Estado otorga una PM a los afiliados al SPP que al momento de la creación de éste, pertenecieron al SNP. Para ello, los afiliados al SPP deberán cumplir los mismos requisitos del SNP y pagar el diferencial de aportes respectivo.
A febrero de 2011, la SBS registra 3785 pensionistas del SPP (de un total de 100 766 pensionistas) recibiendo una PM de S/. 481 promedio (véase en www.sbs.gob.pe el cuadro titulado “Número de Pensionistas por Tipo de Beneficio”). En el mes de enero de 2011, la ONP registra que 37% del total de prestaciones del SNP corresponden a pensiones por debajo de la PM; mientras que el 28% de estas prestaciones son por el equivalente a una PM (véase en www.onp.gob.pe el cuadro “Composición de la Planilla”). Claramente el SNP es un sistema de pensiones mínimas.
Otro dato relevante que publica la SBS, es que 67% del total de los actuales pensionistas del SPP (suma de los beneficiarios por Jubilación Anticipada, REJA, PM-Ley 27617, Invalidez-sin cobertura y Sobrevivencia) reciben una pensión promedio de S/. 470 mensuales. Sólo el 21% de pensionistas según el beneficio de Jubilación Legal recibe una pensión promedio de S/. 983 mensuales. Sería útil saber, para este último grupo, la descomposición de pensionistas por monto de pensión y determinar cuántos de ellos superan S/. 857.36, monto máximo de pensión mensual que se recibe en el SNP. Lamentablemente esta información no está disponible en el portal de la SBS. Generalmente el microdato ayuda a develar comportamientos que los valores promedio agregado impiden ver.
En el SNP no es tan claro las decisiones de manejo del portafolio de ese fondo.
El SNP no genera ningún fondo y por lo tanto no tiene una política de portafolio.
Al respecto, es preciso señalar que el SNP es un sistema de reparto y por lo tanto, en sentido estricto, el valor de las aportaciones recaudadas por la SUNAT hoy, son destinadas para el pago de las pensiones hoy, esto en virtud de su naturaleza de financiamiento intergeneracional. Si el valor de lo recaudado fuera mayor que el pasivo, el excedente –que constituiría un fondo- ameritaría un manejo financiero, tal como sucedió con el SNP en la década del 70 y parte de los 80 cuando producto de la estructura demográfica, el monto de la recaudación superaba el monto de las pensiones pagadas.
Pero una vez finalizado el ciclo de generación de excedentes (por el cambio poblacional, por el uso de este fondo para fines distintos al de las pensiones, y por la creación del SPP), el SNP amplió sus fuentes de financiamiento y hoy la constituyen las aportaciones de los afiliados, los tributos y parte de la rentabilidad del Fondo Consolidado de Reservas (FCR). Este último fondo, de carácter intangible, fue creado mediante el D.Leg. 817 con el objeto de “respaldar las obligaciones de los regímenes a cargo de la ONP” y tiene por finalidad la reducción en el tiempo de las transferencias del Tesoro Público para el pago de pensiones, objetivo que desde el año 2002 se viene cumpliendo.
El FCR no es parte del SNP, es un fondo independiente y su política de portafolio se encuentra descrita en el portal de Transparencia Económica del MEF, así como en el portal de la Oficina de Normalización Previsional.
El debate del tipo de sistema de pensiones es un debate técnico y no político
Uno de los espacios donde la economía política tiene algo qué decir se encuentra precisamente en el sistema de pensiones.
Cito a Alberto Arenas de Mesa (de quien la ex presidenta de Chile Michelle Bachelet reconoce como “un actor fundamental” en la re-reforma de pensiones de ese país): “…uno de los elementos clave a considerar por cualquier Gobierno a la hora de embarcarse en una iniciativa de tal envergadura (refiriéndose a la reforma de pensiones) es que ésta debe basarse en consensos amplios, para que se traduzcan en compromisos sociales, políticos y fiscales estables. Es más, una estrategia bien concebida pasa por generar esos consensos antes de enviar un proyecto de ley al Congreso…”; “…finalmente llegó al Congreso un proyecto de ley con altos niveles de acuerdo técnico y político, cuyos lineamientos fundamentales fueron ampliamente aceptados por todos los sectores” (3)
En relación al debate con miras a una reforma previsional, es el Estado, en su rol rector de todo el sistema de pensiones, quien lo convoca y quien lo preside, no el sector privado. No obstante, la legitimidad del cambio debe construirse con todos los actores representativos de la sociedad que, para el caso del Perú, involucran al MEF, la SBS, la ONP, otros organismos del Estado vinculados con la problemática del adulto mayor y la pobreza como el MIMDES y la MCLCP, la Comisión de Seguridad Social del Congreso, las AFP, los trabajadores y representantes de los pensionistas, además de los expertos en el tema y organismos internacionales. Así también lo demuestran las buenas prácticas seguidas para este debate en Uruguay, Costa Rica y Chile, por citar las experiencias más cercanas.
La sostenibilidad y legitimidad del sistema de pensiones se establece no sólo por la capacidad de asegurar su financiamiento en tanto brinda amplia cobertura y resguarda el valor de la pensión a nivel superior a la línea de pobreza y mejor aún de dignidad en la vejez, sino también por la capacidad de crear consenso, y éste será el resultado de un esfuerzo técnico-político que, a propósito del nuevo gobierno que llegue a partir de julio de 2011, abra la posibilidad (eso espero) de contribuir con el crecimiento económico con mayor inclusión social.
(1) Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la seguridad social. Carmelo Mesa-Lago. Naciones Unidas. CEPAL. Unidad de Estudios Especiales. Secretaría Ejecutiva. Santiago de Chile, marzo de 2004, p. 18
(2) Reforma de las pensiones y política fiscal; algunas lecciones de Chile. BBVA. Cap. 7- El reto de desarrollar el Pilar Solidario, p. 338.
(3) Historia de la reforma previsional chilena. Una experiencia exitosa en política pública en democracia. OIT, p.57 y p.58.
sábado, 30 de abril de 2011
miércoles, 6 de abril de 2011
Las Pensiones en el Proceso Electoral Peruano
El gobierno (MEF, ONP, SBS), las AFP y las instituciones académicas han (hemos) hecho muy poco para ilustrar a los electores y a los candidatos de los posibles caminos por mejorar sustancialmente el sistema de pensiones en el Perú. Esta es una de las pocas conclusiones a las que llego después de hacer una revisión casi diaria del progreso de la actual campaña electoral. Y no puede ser de otra manera pues no se cosecha aquello que no se siembra. Para promover una mejora, cambio, reforma o modernización (escoja usted la palabra que mejor le acomoda) de forma ordenada, seria y con visión de largo plazo, es necesario que quienes debaten sobre el futuro de nuestro país tengan información de primera mano y hagan prevalecer siempre el bienestar del ciudadano como el receptor más importante de cualquier agenda de cambio.
Una primera aproximación es que todo el debate y en gran medida los planes de gobierno son sólo un desfile de actividades y proyectos por realizar. Rara vez aflora una explicación sencilla y contundente de los resultados de esa acción en términos de bienestar del ciudadano, lo cual nos sumerge en el activismo programático donde quien más promete hacer -antes que lograr- lleva un caudal más amplio de opciones para abrumar a sus futuros electores.
Esta tara fue clara en el debate del último domingo donde se formuló la interesante pregunta ¿Cómo será el Perú dentro de cinco años si usted es elegido/a? La oportunidad para formular una visión del país fue desaprovechada por nuestra persistente cultura de hacer y no lograr. ¿Es muy difícil tener una visión del estado de llegada del Perú al 2016? Parece que sí.
Con este acto de apertura, los siguientes episodios del debate de los cinco principales candidatos no aportaron más de lo que formulan, para los próximos cinco años, sus respectivos planes de gobierno. Precisamente para destacar qué proponen, registré los ofrecimientos relacionados con esa mejora -postergada- del sistema de pensiones en el Perú, procedente tanto de sus planes de gobierno y del debate (ver el cuadro comparativo).
En el entendido que sus propuestas revelan el diagnóstico que tienen sobre el sistema de pensiones, deduzco que:
1. No existe una visión del ciudadano peruano para las próximas generaciones; en ese contexto obviamente sería mucho pedir cómo visionan a los adultos mayores en las próximas décadas (el futuro de los actuales jóvenes y adultos). Para nuestros políticos, siguiendo el ideal que la Población Adulto Mayor (PAM) es frágil, desvalida y con escasas oportunidades, sus propuestas para este grupo etareo revelan protección antes que desarrollo humano, asistencialismo ante que promoción, dádiva antes que oportunidades. Con esas propuestas la PAM no sólo perpetúa sino ahonda su actual estado. No hay calidad de vida ni dignidad en la vejez; hay, mejor dicho habría en un escenario optimista, subsistencia y menos pobreza.
2. Salvo dos propuestas (de PPK y de Humala), las demás propuestas sugieren que las pensiones son sólo una forma de paliar la pobreza y que su generación es un esfuerzo a emprender mediante los programas sociales. Para PPK, el aumento de la cobertura pensionaria es una consecuencia natural del aumento del empleo con beneficios sociales; es decir, la cobertura se promueve desde el mercado laboral. Para Humala, este aumento es producto de un cambio estructural de todo el sistema de pensiones con un amplio protagonismo del Estado. Su vínculo con el mercado laboral es débil.
3. Salvo una propuesta más integral aunque no exenta de contradicciones (de Humala), las demás propuestas tienen una aproximación fragmentada del sistema de pensiones. Existe complacencia con el estado actual de este sistema pues su baja cobertura se atribuye esencialmente a la existencia de la informalidad. En dichas propuestas, se trata por tanto de ampliar la cobertura previsional mediante programas como Pensión 65, el Bono Gratitud u otros destinados a taxistas, canillitas y lustrabotas, preservando la Cédula Viva de la Caja de Pensiones Militar-Policial. Inclusive, al momento de redactar este artículo, entiendo que el candidato ex presidente Toledo ha propuesto un programa de pensión por S/.3 mensuales sobre el que ignoro cómo lo logrará. Por cierto, esta propuesta que en el Perú se ha creado como pensiones sociales mediante el D.Leg. N° 1086 y el DS N° 007-2008-TR (actualmente en proceso de revisión y posible convocatoria por el Ministerio de la Producción) ¿Tiene alguna relación con las propuestas de pensión por S/.1 y pensión por S/.2 hechas por el BBVA en su investigación sobre el sistema peruano de pensiones? Si así fuera, es conveniente señalar que no existe clara evidencia que el “matching contribution” o pensiones sociales, funcione para incrementar considerablemente la cobertura pensionaria.
4. En el caso de la propuesta de reforma hecha por Humala, sin duda la más extensa de todos los once planes de gobierno, existen varias deficiencias como por ejemplo, pretender fomentar la libre desafiliación mientras propone un sistema multi-pilar, o permitir la participación de los trabajadores en los directorios de las AFP cuando éstas estarían, en su propuesta, destinadas a la administración del Sistema Privado de Pensiones (SPP) como un pilar complementario y voluntario. Otro aspecto a resaltar es que propone el fortalecimiento del Sistema Nacional de Pensiones como si existiera una varita mágica que desapareciera los problemas financieros derivados de su dificultad para afrontar el cambio demográfico (disminución de la natalidad y aumento del envejecimiento, problema este último que también afecta al SPP), o que solucione la escasa información de las historias laborales, sobre todo de miles de trabajadores que cotizaron antes de julio de 1999, fecha de entrada del registro de la cuenta individual que la ONP mantiene conjuntamente con la SUNAT.
5. A excepción de un candidato (Castañeda), los demás candidatos tienen algo qué decir, por mínimo que sea, y hacer (dado que en sus discursos políticos y sus planes de gobierno no hay nada qué lograr), en relación a las pensiones. Si algo caracteriza al candidato de Solidaridad Nacional es que no ha mencionado ninguna propuesta, ni en su plan de gobierno ni en el debate, vinculada con el sistema de pensiones.
Destaco mi lectura sin pretender la promoción en favor o en contra de algún candidato. Cada una de las expresiones y enunciados que aquí cito, pueden ser fácilmente evidenciados en los planes de gobierno, los debates y las noticias difundidas en diferentes medios de prensa del país (particularmente he utilizado las ediciones de los diarios El Comercio y La República del día 4 de abril de 2011).
Como mencioné en mi artículo publicado en el diario Gestión el 01.03.2011 (que reproduzco también en este blog), se necesitan enfoques como el de valor público, el de desarrollo humano y el de gestión por resultados que faciliten la interpretación de lo que los peruanos deseamos como país y particularmente que visionemos el futuro de la PAM. El sistema de pensiones es sólo un mecanismo -ciertamente importante- que contribuirá con esa visión y no, como es hoy, un mecanismo de protección para ayudar a los adultos mayores en estado de vulnerabilidad. Con baja cobertura y prestaciones, con desigualdad de acceso al sistema, con diagnósticos que divorcian el mercado del Estado y sin mayores arreglos institucionales en el propio sistema de pensiones, salvo programas asistencialistas, mi dosis de optimismo en relación al envejecimiento en el Perú entra en cuidados intensivos. Lo cual, en vez de lamentarlo, me dice que hay una amplísima oportunidad de acción y difusión de información necesaria para producir este cambio estratégico.
Con esta última finalidad, exhorto el establecimiento de una visión para el año 2050 (es decir en sólo 39 años más) por el que una cantidad apreciable de peruanos llegue a los 60 años de edad en condiciones saludables, activos, con proyección de una vida longeva y con actitud positiva, cuatro atributos no excluyentes, que deben lograrse en simultáneo y que son posibles de expresar en indicadores de resultados. Una PAM así (posible de mejora mediante indicadores mixtos de envejecimiento exitoso) requiere de un plan estratégico, con intervenciones públicas multisectoriales y con programas específicos a ser implementados en el sistema de pensiones. Para formar un ciudadano distinto, un adulto mayor distinto, se necesitarán políticas públicas diferentes a las actuales y una gestión pública efectiva con resultados intermedios al año 2016, mejorando la participación tanto del Estado, de las empresas y de los ciudadanos. La justificación y los detalles de esta visión de la PAM así como de algunos de los resultados intermedios y sus respectivos programas en el sistema de pensiones, los comentaré en mis siguientes artículos.
Una primera aproximación es que todo el debate y en gran medida los planes de gobierno son sólo un desfile de actividades y proyectos por realizar. Rara vez aflora una explicación sencilla y contundente de los resultados de esa acción en términos de bienestar del ciudadano, lo cual nos sumerge en el activismo programático donde quien más promete hacer -antes que lograr- lleva un caudal más amplio de opciones para abrumar a sus futuros electores.
Esta tara fue clara en el debate del último domingo donde se formuló la interesante pregunta ¿Cómo será el Perú dentro de cinco años si usted es elegido/a? La oportunidad para formular una visión del país fue desaprovechada por nuestra persistente cultura de hacer y no lograr. ¿Es muy difícil tener una visión del estado de llegada del Perú al 2016? Parece que sí.
Con este acto de apertura, los siguientes episodios del debate de los cinco principales candidatos no aportaron más de lo que formulan, para los próximos cinco años, sus respectivos planes de gobierno. Precisamente para destacar qué proponen, registré los ofrecimientos relacionados con esa mejora -postergada- del sistema de pensiones en el Perú, procedente tanto de sus planes de gobierno y del debate (ver el cuadro comparativo).
En el entendido que sus propuestas revelan el diagnóstico que tienen sobre el sistema de pensiones, deduzco que:
1. No existe una visión del ciudadano peruano para las próximas generaciones; en ese contexto obviamente sería mucho pedir cómo visionan a los adultos mayores en las próximas décadas (el futuro de los actuales jóvenes y adultos). Para nuestros políticos, siguiendo el ideal que la Población Adulto Mayor (PAM) es frágil, desvalida y con escasas oportunidades, sus propuestas para este grupo etareo revelan protección antes que desarrollo humano, asistencialismo ante que promoción, dádiva antes que oportunidades. Con esas propuestas la PAM no sólo perpetúa sino ahonda su actual estado. No hay calidad de vida ni dignidad en la vejez; hay, mejor dicho habría en un escenario optimista, subsistencia y menos pobreza.
2. Salvo dos propuestas (de PPK y de Humala), las demás propuestas sugieren que las pensiones son sólo una forma de paliar la pobreza y que su generación es un esfuerzo a emprender mediante los programas sociales. Para PPK, el aumento de la cobertura pensionaria es una consecuencia natural del aumento del empleo con beneficios sociales; es decir, la cobertura se promueve desde el mercado laboral. Para Humala, este aumento es producto de un cambio estructural de todo el sistema de pensiones con un amplio protagonismo del Estado. Su vínculo con el mercado laboral es débil.
3. Salvo una propuesta más integral aunque no exenta de contradicciones (de Humala), las demás propuestas tienen una aproximación fragmentada del sistema de pensiones. Existe complacencia con el estado actual de este sistema pues su baja cobertura se atribuye esencialmente a la existencia de la informalidad. En dichas propuestas, se trata por tanto de ampliar la cobertura previsional mediante programas como Pensión 65, el Bono Gratitud u otros destinados a taxistas, canillitas y lustrabotas, preservando la Cédula Viva de la Caja de Pensiones Militar-Policial. Inclusive, al momento de redactar este artículo, entiendo que el candidato ex presidente Toledo ha propuesto un programa de pensión por S/.3 mensuales sobre el que ignoro cómo lo logrará. Por cierto, esta propuesta que en el Perú se ha creado como pensiones sociales mediante el D.Leg. N° 1086 y el DS N° 007-2008-TR (actualmente en proceso de revisión y posible convocatoria por el Ministerio de la Producción) ¿Tiene alguna relación con las propuestas de pensión por S/.1 y pensión por S/.2 hechas por el BBVA en su investigación sobre el sistema peruano de pensiones? Si así fuera, es conveniente señalar que no existe clara evidencia que el “matching contribution” o pensiones sociales, funcione para incrementar considerablemente la cobertura pensionaria.
4. En el caso de la propuesta de reforma hecha por Humala, sin duda la más extensa de todos los once planes de gobierno, existen varias deficiencias como por ejemplo, pretender fomentar la libre desafiliación mientras propone un sistema multi-pilar, o permitir la participación de los trabajadores en los directorios de las AFP cuando éstas estarían, en su propuesta, destinadas a la administración del Sistema Privado de Pensiones (SPP) como un pilar complementario y voluntario. Otro aspecto a resaltar es que propone el fortalecimiento del Sistema Nacional de Pensiones como si existiera una varita mágica que desapareciera los problemas financieros derivados de su dificultad para afrontar el cambio demográfico (disminución de la natalidad y aumento del envejecimiento, problema este último que también afecta al SPP), o que solucione la escasa información de las historias laborales, sobre todo de miles de trabajadores que cotizaron antes de julio de 1999, fecha de entrada del registro de la cuenta individual que la ONP mantiene conjuntamente con la SUNAT.
5. A excepción de un candidato (Castañeda), los demás candidatos tienen algo qué decir, por mínimo que sea, y hacer (dado que en sus discursos políticos y sus planes de gobierno no hay nada qué lograr), en relación a las pensiones. Si algo caracteriza al candidato de Solidaridad Nacional es que no ha mencionado ninguna propuesta, ni en su plan de gobierno ni en el debate, vinculada con el sistema de pensiones.
Destaco mi lectura sin pretender la promoción en favor o en contra de algún candidato. Cada una de las expresiones y enunciados que aquí cito, pueden ser fácilmente evidenciados en los planes de gobierno, los debates y las noticias difundidas en diferentes medios de prensa del país (particularmente he utilizado las ediciones de los diarios El Comercio y La República del día 4 de abril de 2011).
Como mencioné en mi artículo publicado en el diario Gestión el 01.03.2011 (que reproduzco también en este blog), se necesitan enfoques como el de valor público, el de desarrollo humano y el de gestión por resultados que faciliten la interpretación de lo que los peruanos deseamos como país y particularmente que visionemos el futuro de la PAM. El sistema de pensiones es sólo un mecanismo -ciertamente importante- que contribuirá con esa visión y no, como es hoy, un mecanismo de protección para ayudar a los adultos mayores en estado de vulnerabilidad. Con baja cobertura y prestaciones, con desigualdad de acceso al sistema, con diagnósticos que divorcian el mercado del Estado y sin mayores arreglos institucionales en el propio sistema de pensiones, salvo programas asistencialistas, mi dosis de optimismo en relación al envejecimiento en el Perú entra en cuidados intensivos. Lo cual, en vez de lamentarlo, me dice que hay una amplísima oportunidad de acción y difusión de información necesaria para producir este cambio estratégico.
Con esta última finalidad, exhorto el establecimiento de una visión para el año 2050 (es decir en sólo 39 años más) por el que una cantidad apreciable de peruanos llegue a los 60 años de edad en condiciones saludables, activos, con proyección de una vida longeva y con actitud positiva, cuatro atributos no excluyentes, que deben lograrse en simultáneo y que son posibles de expresar en indicadores de resultados. Una PAM así (posible de mejora mediante indicadores mixtos de envejecimiento exitoso) requiere de un plan estratégico, con intervenciones públicas multisectoriales y con programas específicos a ser implementados en el sistema de pensiones. Para formar un ciudadano distinto, un adulto mayor distinto, se necesitarán políticas públicas diferentes a las actuales y una gestión pública efectiva con resultados intermedios al año 2016, mejorando la participación tanto del Estado, de las empresas y de los ciudadanos. La justificación y los detalles de esta visión de la PAM así como de algunos de los resultados intermedios y sus respectivos programas en el sistema de pensiones, los comentaré en mis siguientes artículos.
domingo, 3 de abril de 2011
Una Nueva Visión para el Sistema de Pensiones
El Perú atraviesa hoy un proceso de envejecimiento moderado. Para el año 2025, sólo un tercio de la Población Adulta Mayor (PAM) tendrá acceso a una pensión, cuyo monto para el 60% de los pensionistas del Sistema Privado de Pensiones (SPP) será igual o menor al de una pensión mínima (Informe Comisión Técnica Ley 28991), acentuando así las bajas prestaciones que ya ofrece el Sistema Nacional de Pensiones (SNP). Si no se efectúan cambios sustantivos en estos dos regímenes, se continuará reproduciendo el ciclo de vulnerabilidad y dependencia en la PAM, poniendo de manifiesto su incapacidad para afrontar el envejecimiento demográfico en un contexto de alta informalidad y de bajos ingresos.
Si bien la mayor formalización y productividad en el mercado laboral y la mejor rentabilidad de los aportes en las cuentas individuales ayudan en parte a enfrentar el problema, mantenerse en este enfoque es creer que la solución es sólo consecuencia de lo que pase en otros mercados, como el laboral o el de capitales, independiente del diseño estructural del sistema de pensiones.
Hace casi 20 años, el Perú adoptó el SPP para superar el problema de déficit financiero que el SNP –hasta hoy- muestra. Al hacerlo, se propuso dinamizar el mercado de capitales y trasladar la generación del ahorro previsional a sus ciudadanos, permitiendo su sostenibilidad financiera.
Este enfoque, calco imperfecto de la reforma previsional chilena de 1981 y con réplica en otros países de América Latina, hizo que el IEG del Banco Mundial (*) concluyera, al evaluar la reforma previsional peruana, una lección aprendida opuesta a los argumentos seguidos por el Perú, esto es que “el principal objetivo de una reforma de pensiones no es reducir el gasto fiscal o promover el mercado de capitales sino en proveer seguridad de ingresos en la vejez”.
Retomar la misión esencial del sistema de pensiones y orientarlo al desarrollo de un adulto mayor con calidad de vida, será una ardua tarea. Para ello se necesita un enfoque donde los conceptos de valor público, desarrollo humano y gestión por resultados, en el marco de una amplia participación ciudadana, sean condiciones necesarias; donde se elimine la ineficiente estructura paralela del actual sistema; se fortalezca la capacidad recaudadora y fiscalizadora de las aportaciones; donde exista mayor rendición de cuentas que beneficie al afiliado y se adopte una (única) política previsional que facilite intervenciones públicas transversales a favor de la PAM, tal como se viene realizando con otros objetivos sociales mediante el Presupuesto por Resultados. En suma, se necesita un enfoque integral.
Esto no será posible sin la decidida atención del estamento político, algo que, hasta hoy, es errático y ambiguo. Por eso admiro (u oculto mi envidia) al saber que Uruguay emprendió exitosamente el Diálogo Nacional por la Seguridad Social el año 2007, o que Chile, en un tiempo record de dos años, culminó la “reforma de la reforma” el 2008, articulando mejor los principios de eficiencia y de solidaridad, duplicando la cobertura previsional con un efecto incremental algo superior al 1% del PBI el año 2025.
Un sistema de pensiones es y será superior a otro, no porque acumule más dinero, porque dinamice más el mercado de capitales o reduzca el gasto fiscal, sino porque provea más desarrollo humano. Sólo así los futuros millones de adultos mayores sabremos que nos espera una vida completa.
(*)Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assistance. Background Paper. Peru Country Study. Rafael Rofman). 2007.
Artículo publicado en el diario Gestión el 01/03/2011
Si bien la mayor formalización y productividad en el mercado laboral y la mejor rentabilidad de los aportes en las cuentas individuales ayudan en parte a enfrentar el problema, mantenerse en este enfoque es creer que la solución es sólo consecuencia de lo que pase en otros mercados, como el laboral o el de capitales, independiente del diseño estructural del sistema de pensiones.
Hace casi 20 años, el Perú adoptó el SPP para superar el problema de déficit financiero que el SNP –hasta hoy- muestra. Al hacerlo, se propuso dinamizar el mercado de capitales y trasladar la generación del ahorro previsional a sus ciudadanos, permitiendo su sostenibilidad financiera.
Este enfoque, calco imperfecto de la reforma previsional chilena de 1981 y con réplica en otros países de América Latina, hizo que el IEG del Banco Mundial (*) concluyera, al evaluar la reforma previsional peruana, una lección aprendida opuesta a los argumentos seguidos por el Perú, esto es que “el principal objetivo de una reforma de pensiones no es reducir el gasto fiscal o promover el mercado de capitales sino en proveer seguridad de ingresos en la vejez”.
Retomar la misión esencial del sistema de pensiones y orientarlo al desarrollo de un adulto mayor con calidad de vida, será una ardua tarea. Para ello se necesita un enfoque donde los conceptos de valor público, desarrollo humano y gestión por resultados, en el marco de una amplia participación ciudadana, sean condiciones necesarias; donde se elimine la ineficiente estructura paralela del actual sistema; se fortalezca la capacidad recaudadora y fiscalizadora de las aportaciones; donde exista mayor rendición de cuentas que beneficie al afiliado y se adopte una (única) política previsional que facilite intervenciones públicas transversales a favor de la PAM, tal como se viene realizando con otros objetivos sociales mediante el Presupuesto por Resultados. En suma, se necesita un enfoque integral.
Esto no será posible sin la decidida atención del estamento político, algo que, hasta hoy, es errático y ambiguo. Por eso admiro (u oculto mi envidia) al saber que Uruguay emprendió exitosamente el Diálogo Nacional por la Seguridad Social el año 2007, o que Chile, en un tiempo record de dos años, culminó la “reforma de la reforma” el 2008, articulando mejor los principios de eficiencia y de solidaridad, duplicando la cobertura previsional con un efecto incremental algo superior al 1% del PBI el año 2025.
Un sistema de pensiones es y será superior a otro, no porque acumule más dinero, porque dinamice más el mercado de capitales o reduzca el gasto fiscal, sino porque provea más desarrollo humano. Sólo así los futuros millones de adultos mayores sabremos que nos espera una vida completa.
(*)Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assistance. Background Paper. Peru Country Study. Rafael Rofman). 2007.
Artículo publicado en el diario Gestión el 01/03/2011
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