Lecciones aprendidas sobre el origen y desarrollo de una reforma

El partido político Gana Perú propone en su plan de gobierno (p. 173) un modelo de pensiones multipilar como solución alterna al actual modelo paralelo que opera en el Perú. El modelo paralelo consiste en mantener, para la población civil, el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP) como opciones de afiliación disponibles para el ciudadano. La existencia de un modelo paralelo no fue una decisión deliberada de nuestros gobernantes con el fin de promover mayor “libertad de elección”; fue, por oposición, el resultado de la resistencia planteada por un grupo de trabajadores para evitar el cierre del SNP ante lo que ellos consideraban el avasallamiento de sus derechos y la privatización de la seguridad social ante la reciente creación del SPP.

El proyecto original de creación del SPP lanzado por el entonces congresista Mario Roggero, vinculado primero al FREDEMO, después a Cambio 90 y posteriormente al ostracismo político, consistía en hacer un calco de la reforma que Chile hizo el año 1981, cuando al tiempo que implementaba el sistema privado, el país sureño cerraba las nuevas afiliaciones en su sistema público de pensiones (lo que aquí conocemos como SNP), encargando al Instituto de Normalización Previsional (aquí se cambió la I por O y se creó la ONP) la administración de las pensiones y las afiliaciones que hasta ese momento registraba su sistema de reparto. Esta similitud de enfoques y hasta de nombres entre el sistema chileno y el peruano no fue espontánea. Se gesta cuando los líderes del FREDEMO propusieron la instalación de una concepción del Estado diferente a la que hoy destila el plan de gobierno de Gana Perú.

Roggero, asimilado al FREDEMO por decisión de Mario Vargas Llosa “…cedí a los ruegos de mi amigo Mario Roggero, quien quería ser candidato a diputado pese a no haber participado en las elecciones internas…” (1), utilizó el tema de la reforma de pensiones para publicitar su candidatura como diputado. Ya en el cargo y habiendo logrado la aprobación de su proyecto de ley para el establecimiento de las cuentas individuales de capitalización, éste se entrampó al no lograr consenso parlamentario. Como el Poder Ejecutivo había recibido delegación de facultades legislativas, los ex ministros Carlos Boloña y Jaime Yoshiyama intentaron incluir la iniciativa como parte de un paquete más ambicioso de reformas. Un estudio del BID dice al respecto: “Debido a esta multiplicidad de temas en agenda, muchos de los proyectos eran improvisadas adaptaciones o copias de proyectos del Fredemo o de legislación de otros países. El proyecto de reforma de pensiones no fue revisado en profundidad por ningún miembro del equipo económico, en el entendido de que Roggero lo había discutido en detalle con los expertos chilenos. Con la idea de presentar un paquete completo de reformas, Boloña y Yoshiyama prefirieron incluir también un proyecto sobre la reforma del sistema de prestaciones de salud del IPSS, que también fue preparado en forma improvisada”(2)

A pesar de sus reparos sobre el proyecto de ley de Roggero, el Ejecutivo promulgó el Decreto Legislativo Nº 724 en noviembre de 1991, creando el SPP complementario al SNP. Quienes no percibieron el beneficio directo de esta medida fueron aquellos trabajadores de niveles socioeconómicos más bajos por su atávica desconfianza en las entidades financieras. Posteriormente, la Comisión de Trabajo y Seguridad Social de la Cámara de Diputados anunció que promovería su derogatoria y el Tribunal de Garantías Constitucionales admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad contra el mencionado dispositivo, acción que fue presentada por sindicatos, gremios y la asociación de pensionistas. Este Decreto nunca se acompañó de reglamento alguno y en diciembre de 1992, con el Congreso Constituyente Democrático en proceso de gestación luego que el gobierno de Fujimori disolviera el Congreso de la República el 5 de abril de 1992, el Ejecutivo promulgó el Decreto Ley Nº 25897, dispositivo que volvió a crear el SPP, derogando así el D. Leg. 724 (derogación que requirió de una fe de errata incluida en el Art. 2º de la Ley Nº 26183, publicada en mayo de 1993).

Resulta sintomático que los dos actuales regímenes de pensiones sobre el que se vertebra gran parte del sistema de pensiones para la población civil, el SNP y el SPP, hayan sido creados mediante decretos leyes. Como se recuerda, el SNP fue creado mediante el Decreto Ley Nº 19990 durante la dictadura militar del general Velasco Alvarado. El hecho sintomático radica en que, donde no hay consenso, la imposición prevalece. Y esa, para mí, es parte de la debilidad de nuestro actual sistema de pensiones.

Sostengo que el consenso técnico-político no sólo es uno de los elementos necesarios antes de pasar una ley al Congreso, sino también para sostener progresivamente las bondades del sistema. Pensar que las reformas instituidas en la década del 90 deben automantenerse por la sola acción del mercado con el compromiso de un Estado remolón, es pensar que la mejor forma de mantener las carreteras de un país es regulando el tráfico vehicular para el cual han sido construidas, sin invertir un sólo centavo en su mejora estructural en el tiempo. Tras casi 18 años de embarcarnos en una reforma de pensiones, hasta hoy nos vemos obligados a mantener a medias tintas una forzada convivencia entre el SNP y el SPP, fomentando un mecanismo de selección oportunista antes que una mayor libertad de elección.

Y esto porque cada sistema debe ajustar sus parámetros (tasas de contribución, requisitos y beneficios) para asegurar el equilibrio actuarial (en el SNP) o una adecuada tasa de reemplazo (en el SPP) que le permitan sostenibilidad de largo plazo. Si el individuo escoge hoy el SNP y sus circunstancias laborales cambian favorablemente querrá irse al SPP, alterando el equilibrio actuarial del SNP; si estando en el SPP desea pasarse al SNP (no autorizado por Ley) generará presiones de desafiliación basado en su bienestar (menores costos y mayores beneficios) independiente del equilibrio de cada sistema. Y eso, más tarde que temprano, nos pasó la factura.

Después de creado el SPP, ni la cobertura ni el nivel de las prestaciones alcanzados aseguran los objetivos primarios que busca un sistema de pensiones, no al menos para un vasto sector de trabajadores. Para el Banco Mundial (coincidente con otras investigaciones teóricas y empíricas hechas por Nicholas Barr, Fabio Bertranou, Carmelo Mesa-Lago, entre otros), los objetivos primarios incluyen la reducción de la pobreza en la vejez y la nivelación del consumo a lo largo del ciclo de vida. Entre los objetivos secundarios, vinculados al crecimiento económico, se encuentran el aumento del ahorro nacional, el crecimiento del mercado de capitales y la generación de incentivos en el mercado laboral. (3) Con cargo a los objetivos primarios, cabe entonces preguntarse ¿Qué se ha logrado?

A diciembre de 2010, la cobertura efectiva –aquella que considera los afiliados que realizan aportaciones con regularidad- llegó a 22.4% de la PEA, es decir 1 de cada 5 trabajadores recibirá pensión; el nivel promedio de pensiones en el SNP es de S/.481 mensuales, siendo que el 65% de sus actuales prestaciones apenas alcanzan la pensión mínima. En el SPP la situación no es mejor. A los datos que ya referí anteriormente (véase mi artículo sobre Pensión Mínima, Solidaridad y Reforma de Pensiones), la proyección del valor de las pensiones indica que para el año 2012 el 70% de los pensionistas recibirá una pensión igual o menor a la pensión mínima, situación que cambiará muy poco el año 2047, 35 años después, cuando esta situación afecte aproximadamente al 60% de sus pensionistas (véase el gráfico al final de éste artículo, tomado del Informe de la Comisión de mejora del sistema de pensiones creada por la Ley N° 28991, Comisión que integré en los años 2007 y 2008). Para el logro de este precario resultado ¿Cuánto dinero y compromiso político ha ofrecido el Estado para salvaguardar esta reforma?

Según publica la ONP, desde el año 1995 el Estado ha destinado en valor corriente más de 24 mil millones de Nuevos Soles para el pago de la planilla de pensiones del SNP. Sólo entre el año 2002 y 2010, el Estado subsidió en promedio el 66% del gasto anual de dicha planilla. Para este mismo sistema, la reserva actuarial a diciembre de 2010 es de US $ 35 mil millones. Así mismo, al mes de abril de 2011 el Estado ha comprometido en valor presente más de 23 mil millones de Nuevos Soles para el pago de los Bonos de Reconocimiento y de los Bonos Complementarios, Bonos destinados a los pensionistas del SPP. Es decir, desde 1995 el Estado ha comprometido un aproximado de 35% del PBI (dic. 2010), tanto para el mantenimiento del SNP y para facilitar la pensión a determinados grupos de pensionistas del SPP (valor presente a diciembre de 2010, considerando la misma tasa del cálculo de la reserva actuarial del SNP).

Adicionalmente, tal como consta en las Cartas de Intención suscritas por el Gobierno del Perú con el FMI en la década del 90 y en los años 2004, 2005 y 2007, así como en los Marco Macroeconómico Multianual, uno de los principales documentos de la política económica, el esfuerzo institucional del Estado se ha centrado en ampliar los límites de inversión en el exterior de las AFP y en promover la libre desafiliación, además de cerrar a nuevas incorporaciones y limitar las prestaciones en la Cédula Viva o Decreto Ley N° 20530. En un último esfuerzo, creó el Programa Gratitud que, contrario a los impresionantes desembolsos anteriores, prevé destinar 5 millones de soles a fin de este año (equivalente S/.100 por cada uno de sus futuros 50 mil beneficiarios), de acuerdo al último anuncio hecho en el portal del MIMDES.

La respuesta de este esfuerzo fiscal y regulatorio y del pobre desempeño obtenido está en el enfoque utilizado: el Estado ha orientado su esfuerzo, aunque insuficiente, al mantenimiento operativo del sistema de pensiones pero muy poco, desde el punto de vista del valor público, a su mantenimiento estructural. Se partió de la disponibilidad de la caja fiscal, de los posibles efectos de la formalización de la economía y de los objetivos secundarios y no, como era y es de rigor, de los objetivos primarios, base del sustento estructural del sistema. En otras palabras, el enfoque seguido invirtió deliberadamente los objetivos que persigue un sistema de pensiones y los resultados, como es de fácil comprobación, no están ni en la cobertura ni en el nivel y seguridad de las prestaciones actuales y potenciales - que es lo que le interesa al ciudadano para vivir en la vejez-, sino en el desarrollo del mercado de capitales. Es como construir una casa, no con una visión preliminar, sino a partir del ladrillo y del fierro disponible, cultura opuesta a la que hoy pregona el enfoque de la gestión por resultados que exitosamente produjo los primeros programas estratégicos durante la permanencia del ahora ex funcionario del MEF, Roger Salhuana.

Este enfoque ya lo enunciaba el informe especial del diario Expreso (diario que en esa época tenía alta lectoría) publicado el 18 de junio de 1993: “Son dos los motivos principales para el lanzamiento del Sistema Privado de Pensiones. Uno de ellos, es lo que se considera el “fracaso” del régimen de seguridad social en el Perú y el otro, la necesidad de desarrollar el mercado de capitales” (4). ¿Encuentra usted una sola mención a los objetivos de cobertura, prestaciones y de seguridad de ingresos en la vejez? No, porque para la reforma pensionaria seguida en el Perú estos no fueron objetivos de llegada. Rafael Rofman del Banco Mundial nos lo recuerda con mayor precisión, “…la principal lección aprendida del Banco respecto al sistema peruano de pensiones durante la década del 90, es que la reforma no sea considerada como un problema fiscal o de reforma financiera, sino como una política en sí misma, donde el principal objetivo no sea reducir el déficit fiscal o promover el mercado de capitales, sino en proveer seguridad de ingresos en la vejez” (5). De esta forma, reproducimos casi exactamente los errores del caso chileno: “…la instalación del nuevo sistema se sustentó principalmente en una gran fe en las fuerzas del mercado y en el escepticismo ideológico respecto al Estado” (6)

Pero eso lamentablemente no fue todo. A los defectos de concepción y de alteración de la prioridad de los objetivos de la reforma pensionaria, se agregan los problemas de su mantenimiento, tal como también sucedió en Chile: “…esta reforma no se acompañó de un relato cultural que implicaba para la población. Tampoco se socializó con el énfasis adecuado, pues las campañas publicitarias se centraban en el traspaso de un sistema a otro y enfatizaban el aumento del salario, aspectos que nada tenía que ver con los futuros beneficios previsionales” (6). Esto, con el agravante en el caso del Perú, que la publicidad tuvo mayor énfasis sólo en los primeros años de implementación del sistema y, más recientemente, con la que viene realizando la Asociación de las AFP con el mensaje “guardar pan para mayo” (que de muy buena fuente sé, es una campaña publicitaria que coincidentemente se lanza poco tiempo después que un alto funcionario de la ONP hiciera una presentación con ese mismo mensaje ante todos los gerentes generales de las AFP con el único propósito – del que posteriormente fue excluida la entidad estatal- de promover conjuntamente, entre otros temas, este cambio cultural, sin favorecer ningún régimen de pensiones en particular).

Hoy, con todo el esfuerzo fiscal realizado y comprometido para los próximos años, con una regulación más eficaz instituyendo una única política previsional (carente en el país), y con un cambio en la misión que el Estado tiene para la seguridad social que respete el derecho constitucional para su acceso universal, podríamos tener, sin competir con el SPP -con el que el SNP actualmente disputa por conseguir más afiliados- una pensión básica universal (*) o algún otro pilar contributivo o cuasi contributivo que amplíe la cobertura y apunte a reivindicar la seguridad de ingresos mínimos en la vejez, restableciendo así parte del protagonismo que le toca a los objetivos primarios dejados de lado en la reforma de pensiones de 1992. Se podrá argumentar que siempre habrá tiempo para hacerlo, pero cuanto más nos demoremos, el pasivo del Estado y el costo de oportunidad aumentará sin tener como correlato una población adulto mayor sin pobreza.

El sistema multipilar, que como ya lo ha explicado el Banco Mundial es una estrategia de reforma de pensiones (descrita en su propuesta Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to SpringBoard, 2001), tiene varias formas de expresarse, siendo el que se describe en el plan de gobierno de Gana Perú una opción. Pero no la única. Modelo multipilar tienen, entre otros países, Chile, Uruguay, Costa Rica y Suecia (este último mediante cuentas nocionales).

Si en esta campaña electoral Humala y Kuczynski nos han recordado que hay una amplia brecha por cerrar en el sistema de pensiones, no dejemos que el mensaje expire. Mirando más allá de los defectos y hasta contradicciones que todo plan de gobierno tiene (que buenos somos para mirar la paja en el ojo ajeno), entendamos esta temporal confrontación política como una oportunidad para visualizar lo que queremos en la seguridad social (“Comenzar con el fin en mente” dice uno de los hábitos propuestos por Stephen Covey) y trabajemos en consenso por los resultados que el futuro adulto mayor requiere para vivir sin pobreza y con dignidad. Esto significa fortalecer la etapa de acumulación basado en el ahorro previsional con los actuales jóvenes y trabajadores formales e informales. Significa, también, que la preocupación por el sistema de pensiones no se circunscribe sólo a la etapa de la vejez, sino a un ciclo de vida más amplio que se activa décadas antes de esta etapa.

Después de la amplísima campaña mediática desatada en relación a la reforma del sistema de pensiones que incluye la implementación de un sistema multipilar, campaña teñida de exageraciones e imprecisiones –que yo lamento porque nos estamos disparando al pie y porque percibo que algunos medios de prensa consideran que nosotros los ciudadanos no tenemos más de dos dedos de frente- perderíamos una valiosa oportunidad de mejorar sustancialmente el sistema de pensiones incorporando los objetivos de cobertura, prestaciones y seguridad de ingresos como objetivos imprescindibles. Voluntad de mejora que si bien se gesta a partir de Gana Perú y de PPK, podría también ser acogida por Fuerza 2011, en caso de ganar las elecciones, si amplía su vocación de cambio más allá del Programa Gratitud y del fortalecimiento del FONAHPU, los dos únicos compromisos que de momento son parte de su oferta electoral. ¿Por qué no demandar a quien sea nuestro próximo presidente o presidenta que incluya como parte de la reforma del Estado y del fortalecimiento de la gobernabilidad del Perú su compromiso fáctico y sin asistencialismo en favor de los actuales y futuros adultos mayores?

Finalmente, después de este breve repaso, ¿Cree usted que una reforma del sistema de pensiones es sólo consecuencia de un debate técnico?

(1) El Pez en el Agua. Memorias. Mario Vargas Llosa. Seix Barral. Biblioteca Breve. 1993, p.374
(2) La economía política de las reformas institucionales en el Perú: los casos de educación, salud y pensiones. Gabriel Ortiz de Zevallos, Hugo Eyzaguirre, Rosa María Palacios y Pierina Pollarolo. BID. 1999, p.35-58
(3) Reforma y reestructuración de los sistemas de pensiones. Evaluación de la asistencia prestada por el Banco Mundial. Grupo de Evaluación Independiente, IEG. Banco Mundial. 2006, p.5
(4) Las AFP en el Perú. Informe elaborado por el equipo de investigación de Análisis Laboral. Diario Expreso. 18 de junio de 1993, p.1
(5) Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assistance. Rafael Rofman. Background Paper. Peru Country Study. IEG. 2007; p.iii, 17
(6) Historia de la reforma previsional chilena. Una experiencia exitosa en política pública en democracia. Alberto Arenas de Mesa. OIT, p. 22
(*) Una propuesta de pensión básica universal se encuentra en el estudio que publiqué, conjuntamente con el actuario Beniamin Zacharias, en el Centro Interamericano de Seguridad Social (CISS). Véase el ensayo ¿Por un Mundo sin Pobreza? Estrategias para el sistema de pensiones en el Perú. Revista Seguridad Social Nº 258. México, 2009. www.ciss.org.mx

Informe Comisión Técnica Ley N° 28991 y DS 051-2007-EF, p.58. El Informe se encuentra en el portal del MEF y de la ONP. El eje de las ordenadas representa la distribución porcentual de los pensionistas del SPP.

Pensión Mínima, Solidaridad y Reforma de Pensiones

Desde que los candidatos Humala y Kuczynski pusieran el tema de pensiones como parte del debate presidencial antes de la primera vuelta electoral (en el caso de Humala como parte de una reforma del sistema y de su propuesta Pensión 65, mientras que en el caso de Kuczynski como parte de la formalización del mercado laboral), he leído y escuchado ciertas declaraciones de técnicos, políticos y ciudadanos que, en mi opinión, ameritan algunas precisiones para tener una cabal comprensión de un tema complejo. A continuación me ocuparé de algunas declaraciones hechas en relación al sistema peruano de pensiones con el objetivo de profundizar en el tema de su eventual reforma.

No es solidario aquel régimen de pensiones en el que una persona financia la pensión mínima mediante sus impuestos sin recibir contraprestación alguna por estar fuera de dicho sistema

La solidaridad es uno de los principios rectores de los sistemas de pensiones.

Quizás uno de los especialistas que mejor ha estudiado este principio es Carmelo Mesa-Lago, quien en un ensayo publicado por la OIT, establece que el objetivo y efecto general de la seguridad social debe ser “…la redistribución del ingreso de forma horizontal y vertical”. Si bien para la OIT y para muchos otros, la redistribución debe ser principalmente el resultado de políticas macroeconómicas, el principio de solidaridad en la seguridad social contribuye con esta redistribución en dos sentidos: “…en la horizontal, los activos transfieren recursos a los pasivos, sin embargo, este efecto es significativo cuando la cobertura poblacional es universal o está muy extendida, pero reducido o nulo cuando la cobertura es pequeña. En la vertical, los grupos de alto ingreso transfieren a grupos de bajo ingreso a través de las cotizaciones (los de mayor ingreso pagan más, aunque puede haber un tope que limita el efecto), las prestaciones (como la pensión mínima—si ésta existe) y los subsidios estatales, especialmente si el sistema tributario general es progresivo. También la redistribución a través del tiempo o entre generaciones (los jóvenes ayudan a financiar a los ancianos), así como por género, una transferencia de hombres a mujeres para compensar la discriminación que sufren las últimas” (1)

El gran problema de la informalidad en el Perú permite que, por ejemplo, aquellas personas que pagan impuestos como el taxista al comprar combustible o el agricultor al comprar fertilizante, financien parte de las pensiones que ellos no recibirán por estar excluidos de algún sistema previsional. Esta lectura si bien cierta es parcial pues consiste en ver la solidaridad sólo bajo el sentido horizontal, ignorando que el sentido vertical sí existe en el sistema peruano de pensiones, aunque no del todo eficaz debido a que el grupo de actuales beneficiarios de las pensiones mínimas (PM, expresión de esta solidaridad) no sólo es reducido, sino que se encuentra mal asignado según las escalas de remuneraciones históricas de dichos beneficiarios. De acuerdo al BBVA, para el año 2015 más del 60% de los beneficiarios de la PM registrarían ingresos superiores a dos o más salarios mínimos (2).

Mejorar la eficacia del subsidio que en sentido vertical y horizontal el Estado otorga a los sectores de más bajos recursos a través de la PM es todavía una tarea pendiente.

El objetivo de las AFP no es la redistribución de la riqueza y del ingreso

Comparto esta afirmación por la siguiente razón. Según referí en la respuesta anterior es la seguridad social, al que se adscribe el sistema de pensiones, la que incorpora el objetivo de redistribución de ingresos. Distinto es el caso de las AFP que son empresas cuyo principal objetivo es la generación de beneficios a través de un modelo de negocios que le permita rentabilizar los fondos de pensiones. No se le puede pedir a un operador del fondo de pensiones como las AFP - que es una parte del todo el sistema - que asuma un objetivo que le compete al Estado.

Es el Estado peruano quien ha decidido convocar la participación privada para un objetivo social (de redistribución) y económico (de preservación y mejora de los fondos y eventualmente del uso de esos fondos para financiamiento de proyectos) que trasciende el objetivo de dichas empresas, tal como se viene realizando, digamos, con las Asociaciones Público-Privadas. Si las AFP tienen un rol único o complementario en la estructura de todo el sistema de pensiones, la responsabilidad y la forma que adopte esa participación corresponde decidirla al Estado.

Tanto el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) como el Sistema Privado de Pensiones (SPP) otorgan una garantía de pensión mínima.

En el SNP todos están cubiertos por una Pensión Mínima (PM), en el SPP no. Además, todos los casos de PM son posibles debido al subsidio del Estado.

En el SNP, la PM se entrega a todos los pensionistas cuyo monto de pensión según los períodos aportados no supere los S/. 415 (o menos, según los años de aportación). En el SPP, la PM se entrega sólo a un grupo de pensionistas que cumplan los requisitos establecidos, entre otras, en las Leyes N° 27617 y N° 28991. Es relevante indicar que en el SPP ningún afiliado que autofinancie su pensión y que no haya estado previamente en el SNP tiene derecho a la PM; por lo tanto, indicar que el SPP otorga una garantía de PM, es una afirmación cierta si se agrega “siempre que el afiliado haya registrado aportaciones en el SNP”. Es el caso, por ejemplo, de aquellos afiliados que se trasladaron del SNP al SPP.

Con la Ley N° 27617 se introduce el concepto de PM. Posteriormente la Ley N° 27655 precisa que la PM recae sobre las pensiones percibidas con un mínimo de 20 años de aportación al SNP. Esta pensión es regulada con el DS N° 028-2002-EF que indicó que para los pensionistas de derecho propio, los montos variarían según los años de aportación (S/. 415, S/. 346, S/. 308, S/. 270 para un mínimo de 20, 10, 6 y 5 años de aportación, respectivamente). Para los pensionistas con derecho derivado, es decir aquellos que reciben pensión porque el titular ha fallecido, el monto asciende a S/. 270; para los pensionistas por invalidez la PM es de S/ 415.

Con la Ley N° 28991, el Estado otorga una PM a los afiliados al SPP que al momento de la creación de éste, pertenecieron al SNP. Para ello, los afiliados al SPP deberán cumplir los mismos requisitos del SNP y pagar el diferencial de aportes respectivo.

A febrero de 2011, la SBS registra 3785 pensionistas del SPP (de un total de 100 766 pensionistas) recibiendo una PM de S/. 481 promedio (véase en www.sbs.gob.pe el cuadro titulado “Número de Pensionistas por Tipo de Beneficio”). En el mes de enero de 2011, la ONP registra que 37% del total de prestaciones del SNP corresponden a pensiones por debajo de la PM; mientras que el 28% de estas prestaciones son por el equivalente a una PM (véase en www.onp.gob.pe el cuadro “Composición de la Planilla”). Claramente el SNP es un sistema de pensiones mínimas.

Otro dato relevante que publica la SBS, es que 67% del total de los actuales pensionistas del SPP (suma de los beneficiarios por Jubilación Anticipada, REJA, PM-Ley 27617, Invalidez-sin cobertura y Sobrevivencia) reciben una pensión promedio de S/. 470 mensuales. Sólo el 21% de pensionistas según el beneficio de Jubilación Legal recibe una pensión promedio de S/. 983 mensuales. Sería útil saber, para este último grupo, la descomposición de pensionistas por monto de pensión y determinar cuántos de ellos superan S/. 857.36, monto máximo de pensión mensual que se recibe en el SNP. Lamentablemente esta información no está disponible en el portal de la SBS. Generalmente el microdato ayuda a develar comportamientos que los valores promedio agregado impiden ver.

En el SNP no es tan claro las decisiones de manejo del portafolio de ese fondo.

El SNP no genera ningún fondo y por lo tanto no tiene una política de portafolio.

Al respecto, es preciso señalar que el SNP es un sistema de reparto y por lo tanto, en sentido estricto, el valor de las aportaciones recaudadas por la SUNAT hoy, son destinadas para el pago de las pensiones hoy, esto en virtud de su naturaleza de financiamiento intergeneracional. Si el valor de lo recaudado fuera mayor que el pasivo, el excedente –que constituiría un fondo- ameritaría un manejo financiero, tal como sucedió con el SNP en la década del 70 y parte de los 80 cuando producto de la estructura demográfica, el monto de la recaudación superaba el monto de las pensiones pagadas.

Pero una vez finalizado el ciclo de generación de excedentes (por el cambio poblacional, por el uso de este fondo para fines distintos al de las pensiones, y por la creación del SPP), el SNP amplió sus fuentes de financiamiento y hoy la constituyen las aportaciones de los afiliados, los tributos y parte de la rentabilidad del Fondo Consolidado de Reservas (FCR). Este último fondo, de carácter intangible, fue creado mediante el D.Leg. 817 con el objeto de “respaldar las obligaciones de los regímenes a cargo de la ONP” y tiene por finalidad la reducción en el tiempo de las transferencias del Tesoro Público para el pago de pensiones, objetivo que desde el año 2002 se viene cumpliendo.

El FCR no es parte del SNP, es un fondo independiente y su política de portafolio se encuentra descrita en el portal de Transparencia Económica del MEF, así como en el portal de la Oficina de Normalización Previsional.

El debate del tipo de sistema de pensiones es un debate técnico y no político

Uno de los espacios donde la economía política tiene algo qué decir se encuentra precisamente en el sistema de pensiones.

Cito a Alberto Arenas de Mesa (de quien la ex presidenta de Chile Michelle Bachelet reconoce como “un actor fundamental” en la re-reforma de pensiones de ese país): “…uno de los elementos clave a considerar por cualquier Gobierno a la hora de embarcarse en una iniciativa de tal envergadura (refiriéndose a la reforma de pensiones) es que ésta debe basarse en consensos amplios, para que se traduzcan en compromisos sociales, políticos y fiscales estables. Es más, una estrategia bien concebida pasa por generar esos consensos antes de enviar un proyecto de ley al Congreso…”; “…finalmente llegó al Congreso un proyecto de ley con altos niveles de acuerdo técnico y político, cuyos lineamientos fundamentales fueron ampliamente aceptados por todos los sectores” (3)

En relación al debate con miras a una reforma previsional, es el Estado, en su rol rector de todo el sistema de pensiones, quien lo convoca y quien lo preside, no el sector privado. No obstante, la legitimidad del cambio debe construirse con todos los actores representativos de la sociedad que, para el caso del Perú, involucran al MEF, la SBS, la ONP, otros organismos del Estado vinculados con la problemática del adulto mayor y la pobreza como el MIMDES y la MCLCP, la Comisión de Seguridad Social del Congreso, las AFP, los trabajadores y representantes de los pensionistas, además de los expertos en el tema y organismos internacionales. Así también lo demuestran las buenas prácticas seguidas para este debate en Uruguay, Costa Rica y Chile, por citar las experiencias más cercanas.

La sostenibilidad y legitimidad del sistema de pensiones se establece no sólo por la capacidad de asegurar su financiamiento en tanto brinda amplia cobertura y resguarda el valor de la pensión a nivel superior a la línea de pobreza y mejor aún de dignidad en la vejez, sino también por la capacidad de crear consenso, y éste será el resultado de un esfuerzo técnico-político que, a propósito del nuevo gobierno que llegue a partir de julio de 2011, abra la posibilidad (eso espero) de contribuir con el crecimiento económico con mayor inclusión social.

(1) Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la seguridad social. Carmelo Mesa-Lago. Naciones Unidas. CEPAL. Unidad de Estudios Especiales. Secretaría Ejecutiva. Santiago de Chile, marzo de 2004, p. 18
(2) Reforma de las pensiones y política fiscal; algunas lecciones de Chile. BBVA. Cap. 7- El reto de desarrollar el Pilar Solidario, p. 338.
(3) Historia de la reforma previsional chilena. Una experiencia exitosa en política pública en democracia. OIT, p.57 y p.58.

Las Pensiones en el Proceso Electoral Peruano

El gobierno (MEF, ONP, SBS), las AFP y las instituciones académicas han (hemos) hecho muy poco para ilustrar a los electores y a los candidatos de los posibles caminos por mejorar sustancialmente el sistema de pensiones en el Perú. Esta es una de las pocas conclusiones a las que llego después de hacer una revisión casi diaria del progreso de la actual campaña electoral. Y no puede ser de otra manera pues no se cosecha aquello que no se siembra. Para promover una mejora, cambio, reforma o modernización (escoja usted la palabra que mejor le acomoda) de forma ordenada, seria y con visión de largo plazo, es necesario que quienes debaten sobre el futuro de nuestro país tengan información de primera mano y hagan prevalecer siempre el bienestar del ciudadano como el receptor más importante de cualquier agenda de cambio.

Una primera aproximación es que todo el debate y en gran medida los planes de gobierno son sólo un desfile de actividades y proyectos por realizar. Rara vez aflora una explicación sencilla y contundente de los resultados de esa acción en términos de bienestar del ciudadano, lo cual nos sumerge en el activismo programático donde quien más promete hacer -antes que lograr- lleva un caudal más amplio de opciones para abrumar a sus futuros electores.

Esta tara fue clara en el debate del último domingo donde se formuló la interesante pregunta ¿Cómo será el Perú dentro de cinco años si usted es elegido/a? La oportunidad para formular una visión del país fue desaprovechada por nuestra persistente cultura de hacer y no lograr. ¿Es muy difícil tener una visión del estado de llegada del Perú al 2016? Parece que sí.

Con este acto de apertura, los siguientes episodios del debate de los cinco principales candidatos no aportaron más de lo que formulan, para los próximos cinco años, sus respectivos planes de gobierno. Precisamente para destacar qué proponen, registré los ofrecimientos relacionados con esa mejora -postergada- del sistema de pensiones en el Perú, procedente tanto de sus planes de gobierno y del debate (ver el cuadro comparativo).

En el entendido que sus propuestas revelan el diagnóstico que tienen sobre el sistema de pensiones, deduzco que:

1. No existe una visión del ciudadano peruano para las próximas generaciones; en ese contexto obviamente sería mucho pedir cómo visionan a los adultos mayores en las próximas décadas (el futuro de los actuales jóvenes y adultos). Para nuestros políticos, siguiendo el ideal que la Población Adulto Mayor (PAM) es frágil, desvalida y con escasas oportunidades, sus propuestas para este grupo etareo revelan protección antes que desarrollo humano, asistencialismo ante que promoción, dádiva antes que oportunidades. Con esas propuestas la PAM no sólo perpetúa sino ahonda su actual estado. No hay calidad de vida ni dignidad en la vejez; hay, mejor dicho habría en un escenario optimista, subsistencia y menos pobreza.

2. Salvo dos propuestas (de PPK y de Humala), las demás propuestas sugieren que las pensiones son sólo una forma de paliar la pobreza y que su generación es un esfuerzo a emprender mediante los programas sociales. Para PPK, el aumento de la cobertura pensionaria es una consecuencia natural del aumento del empleo con beneficios sociales; es decir, la cobertura se promueve desde el mercado laboral. Para Humala, este aumento es producto de un cambio estructural de todo el sistema de pensiones con un amplio protagonismo del Estado. Su vínculo con el mercado laboral es débil.

3. Salvo una propuesta más integral aunque no exenta de contradicciones (de Humala), las demás propuestas tienen una aproximación fragmentada del sistema de pensiones. Existe complacencia con el estado actual de este sistema pues su baja cobertura se atribuye esencialmente a la existencia de la informalidad. En dichas propuestas, se trata por tanto de ampliar la cobertura previsional mediante programas como Pensión 65, el Bono Gratitud u otros destinados a taxistas, canillitas y lustrabotas, preservando la Cédula Viva de la Caja de Pensiones Militar-Policial. Inclusive, al momento de redactar este artículo, entiendo que el candidato ex presidente Toledo ha propuesto un programa de pensión por S/.3 mensuales sobre el que ignoro cómo lo logrará. Por cierto, esta propuesta que en el Perú se ha creado como pensiones sociales mediante el D.Leg. N° 1086 y el DS N° 007-2008-TR (actualmente en proceso de revisión y posible convocatoria por el Ministerio de la Producción) ¿Tiene alguna relación con las propuestas de pensión por S/.1 y pensión por S/.2 hechas por el BBVA en su investigación sobre el sistema peruano de pensiones? Si así fuera, es conveniente señalar que no existe clara evidencia que el “matching contribution” o pensiones sociales, funcione para incrementar considerablemente la cobertura pensionaria.

4. En el caso de la propuesta de reforma hecha por Humala, sin duda la más extensa de todos los once planes de gobierno, existen varias deficiencias como por ejemplo, pretender fomentar la libre desafiliación mientras propone un sistema multi-pilar, o permitir la participación de los trabajadores en los directorios de las AFP cuando éstas estarían, en su propuesta, destinadas a la administración del Sistema Privado de Pensiones (SPP) como un pilar complementario y voluntario. Otro aspecto a resaltar es que propone el fortalecimiento del Sistema Nacional de Pensiones como si existiera una varita mágica que desapareciera los problemas financieros derivados de su dificultad para afrontar el cambio demográfico (disminución de la natalidad y aumento del envejecimiento, problema este último que también afecta al SPP), o que solucione la escasa información de las historias laborales, sobre todo de miles de trabajadores que cotizaron antes de julio de 1999, fecha de entrada del registro de la cuenta individual que la ONP mantiene conjuntamente con la SUNAT.

5. A excepción de un candidato (Castañeda), los demás candidatos tienen algo qué decir, por mínimo que sea, y hacer (dado que en sus discursos políticos y sus planes de gobierno no hay nada qué lograr), en relación a las pensiones. Si algo caracteriza al candidato de Solidaridad Nacional es que no ha mencionado ninguna propuesta, ni en su plan de gobierno ni en el debate, vinculada con el sistema de pensiones.

Destaco mi lectura sin pretender la promoción en favor o en contra de algún candidato. Cada una de las expresiones y enunciados que aquí cito, pueden ser fácilmente evidenciados en los planes de gobierno, los debates y las noticias difundidas en diferentes medios de prensa del país (particularmente he utilizado las ediciones de los diarios El Comercio y La República del día 4 de abril de 2011).

Como mencioné en mi artículo publicado en el diario Gestión el 01.03.2011 (que reproduzco también en este blog), se necesitan enfoques como el de valor público, el de desarrollo humano y el de gestión por resultados que faciliten la interpretación de lo que los peruanos deseamos como país y particularmente que visionemos el futuro de la PAM. El sistema de pensiones es sólo un mecanismo -ciertamente importante- que contribuirá con esa visión y no, como es hoy, un mecanismo de protección para ayudar a los adultos mayores en estado de vulnerabilidad. Con baja cobertura y prestaciones, con desigualdad de acceso al sistema, con diagnósticos que divorcian el mercado del Estado y sin mayores arreglos institucionales en el propio sistema de pensiones, salvo programas asistencialistas, mi dosis de optimismo en relación al envejecimiento en el Perú entra en cuidados intensivos. Lo cual, en vez de lamentarlo, me dice que hay una amplísima oportunidad de acción y difusión de información necesaria para producir este cambio estratégico.

Con esta última finalidad, exhorto el establecimiento de una visión para el año 2050 (es decir en sólo 39 años más) por el que una cantidad apreciable de peruanos llegue a los 60 años de edad en condiciones saludables, activos, con proyección de una vida longeva y con actitud positiva, cuatro atributos no excluyentes, que deben lograrse en simultáneo y que son posibles de expresar en indicadores de resultados. Una PAM así (posible de mejora mediante indicadores mixtos de envejecimiento exitoso) requiere de un plan estratégico, con intervenciones públicas multisectoriales y con programas específicos a ser implementados en el sistema de pensiones. Para formar un ciudadano distinto, un adulto mayor distinto, se necesitarán políticas públicas diferentes a las actuales y una gestión pública efectiva con resultados intermedios al año 2016, mejorando la participación tanto del Estado, de las empresas y de los ciudadanos. La justificación y los detalles de esta visión de la PAM así como de algunos de los resultados intermedios y sus respectivos programas en el sistema de pensiones, los comentaré en mis siguientes artículos.

Una Nueva Visión para el Sistema de Pensiones

El Perú atraviesa hoy un proceso de envejecimiento moderado. Para el año 2025, sólo un tercio de la Población Adulta Mayor (PAM) tendrá acceso a una pensión, cuyo monto para el 60% de los pensionistas del Sistema Privado de Pensiones (SPP) será igual o menor al de una pensión mínima (Informe Comisión Técnica Ley 28991), acentuando así las bajas prestaciones que ya ofrece el Sistema Nacional de Pensiones (SNP). Si no se efectúan cambios sustantivos en estos dos regímenes, se continuará reproduciendo el ciclo de vulnerabilidad y dependencia en la PAM, poniendo de manifiesto su incapacidad para afrontar el envejecimiento demográfico en un contexto de alta informalidad y de bajos ingresos.

Si bien la mayor formalización y productividad en el mercado laboral y la mejor rentabilidad de los aportes en las cuentas individuales ayudan en parte a enfrentar el problema, mantenerse en este enfoque es creer que la solución es sólo consecuencia de lo que pase en otros mercados, como el laboral o el de capitales, independiente del diseño estructural del sistema de pensiones.
Hace casi 20 años, el Perú adoptó el SPP para superar el problema de déficit financiero que el SNP –hasta hoy- muestra. Al hacerlo, se propuso dinamizar el mercado de capitales y trasladar la generación del ahorro previsional a sus ciudadanos, permitiendo su sostenibilidad financiera.

Este enfoque, calco imperfecto de la reforma previsional chilena de 1981 y con réplica en otros países de América Latina, hizo que el IEG del Banco Mundial (*) concluyera, al evaluar la reforma previsional peruana, una lección aprendida opuesta a los argumentos seguidos por el Perú, esto es que “el principal objetivo de una reforma de pensiones no es reducir el gasto fiscal o promover el mercado de capitales sino en proveer seguridad de ingresos en la vejez”.

Retomar la misión esencial del sistema de pensiones y orientarlo al desarrollo de un adulto mayor con calidad de vida, será una ardua tarea. Para ello se necesita un enfoque donde los conceptos de valor público, desarrollo humano y gestión por resultados, en el marco de una amplia participación ciudadana, sean condiciones necesarias; donde se elimine la ineficiente estructura paralela del actual sistema; se fortalezca la capacidad recaudadora y fiscalizadora de las aportaciones; donde exista mayor rendición de cuentas que beneficie al afiliado y se adopte una (única) política previsional que facilite intervenciones públicas transversales a favor de la PAM, tal como se viene realizando con otros objetivos sociales mediante el Presupuesto por Resultados. En suma, se necesita un enfoque integral.

Esto no será posible sin la decidida atención del estamento político, algo que, hasta hoy, es errático y ambiguo. Por eso admiro (u oculto mi envidia) al saber que Uruguay emprendió exitosamente el Diálogo Nacional por la Seguridad Social el año 2007, o que Chile, en un tiempo record de dos años, culminó la “reforma de la reforma” el 2008, articulando mejor los principios de eficiencia y de solidaridad, duplicando la cobertura previsional con un efecto incremental algo superior al 1% del PBI el año 2025.

Un sistema de pensiones es y será superior a otro, no porque acumule más dinero, porque dinamice más el mercado de capitales o reduzca el gasto fiscal, sino porque provea más desarrollo humano. Sólo así los futuros millones de adultos mayores sabremos que nos espera una vida completa.

(*)Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assistance. Background Paper. Peru Country Study. Rafael Rofman). 2007.

Artículo publicado en el diario Gestión el 01/03/2011

Enfoque de reforma del sistema de pensiones

Hace pocos días un periodista de un diario local me preguntó por la viabilidad o no de la propuesta de Pensiones No Contributivas (PNC) hecha por el candidato presidencial de Fuerza Social, Dr. Manuel Rodríguez Cuadros.

Como propongo en mis respuestas, la PNC tiene sentido si forma parte de una reforma de pensiones que esté centrada en el ser humano, no en el mercado de capitales, ni en las finanzas públicas.

A continuación las preguntas y mis respuestas.

1. El candidato presidencial de Fuerza Social, Manuel Rodríguez Cuadros, ha propuesto crear una 'pensión solidaria' de 200 soles mensuales destinada a ciudadanos peruanos mayores de 65 años que no reciban ningún tipo de pensión. ¿Este esquema es viable económica y legalmente? ¿O es un ofrecimiento de difícil concreción?

La propuesta sí es viable, siempre que trascienda el denominado “pacto fiscal”. La concepción de mejoras o reformas al sistema de pensiones como un tema de política fiscal, es un error que los gobiernos en el Perú sistemáticamente cometen. El sistema de pensiones es parte de un sistema más amplio, el de protección social, y requiere de una política previsional integral que no sólo establezca mecanismos para evitar la pobreza en la tercera edad, que hoy en pensiones es casi inexistente, sino que contribuya con una vida completa y de calidad; es decir, que fomente el desarrollo humano en todo el ciclo de vida.

Bajo este enfoque, las Pensiones No Contributivas (PNC) constituyen un peldaño, que tendrá efecto sólo como analgésico si se aísla de otras mejoras como, por ejemplo, la articulación de los regímenes pensionarios mediante un sistema mixto y no paralelo como actualmente existe en el país entre el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), la creación de un (único) ente responsable de la política previsional de todo el sistema (hoy fragmentado) que tenga capacidad para hacer propuestas legislativas, la participación del Estado en los segmentos de la población que tiene baja densidad de aportación, la obligatoriedad de aporte de los trabajadores independientes, la sustancial mejora de la recaudación y fiscalización de las contribuciones, el fortalecimiento de la capacidad administrativa del Estado para concretar las reformas paramétricas y estructurales como parte de la generación del valor público, entre otros.

Si bien la viabilidad económica de la propuesta del candidato presidencial de Fuerza Social requiere la estimación del costo actualizado del flujo de desembolsos futuros de la PNC, considerando factores como la mayor esperanza de vida respecto a la capacidad de autogeneración de pensión por cada aportante (elementos que ignoro si han sido considerados); la viabilidad legal está fuera de toda discusión pues la PNC no se opone per se a ningún otro régimen de pensiones creado como el SNP y el SPP, incluyendo el de Pensiones Sociales, creado al amparo del Decreto Legislativo Nº 1086 y el Programa de Asistencia Solidaria Gratitud.

Dada la experiencia que existe en el diseño de la PNC en otros países de América Latina, no veo que éste sea un problema para el Perú; el único espacio problemático estará en su implementación: la identificación, sin filtraciones ni sub-coberturas, de los grupos etarios que realmente deben recibir esta pensión. La experiencia que registramos en otros programas sociales nos demuestra que es en la implementación más que en el diseño donde subsisten los mayores desafíos.

2. Rodríguez Cuadros ha dicho que esta medida se justificará en un 'pacto fiscal' que costará entre 0.27 y 0.28 por ciento del Producto Bruto Interno. ¿Esto es viable? ¿Le parece una propuesta realista?

Sin pretensión de poner en duda el cálculo realizado por Fuerza Social, existen otros estudios, como el realizado por la OIT el año 2007, en el que para una PNC de S/. 100 mensuales, el costo fluctúa entre 0.17% a 0.89% del PBI, dependiendo de los distintos escenarios de cobertura(*). En cualquier caso, es importante que el costo actualizado incluya, también, el efecto de la mayor esperanza de vida de la población.

Dada la alta desigualdad en la distribución de ingresos en el país y la –también- alta informalidad de la economía, existe y existirá (aún considerando las proyecciones de mejora del PBI per cápita y la mejora de la productividad de los factores), un segmento de peruanos con una baja densidad de aportación, insuficiente para lograr una pensión. En un contexto donde el riesgo de longevidad(**) cobra mayor importancia, las posibilidades de extender la cobertura previsional mediante la PNC debería ser, junto con otros, un tema de agenda en el debate político que conlleve a un pacto social, más allá del pacto fiscal, como ya lo han emprendido exitosamente Chile con la “reforma de la reforma” el año 2008 y Uruguay con el Diálogo Nacional sobre Seguridad Social el año 2007.

Considerando todos estos elementos, la propuesta sí me parece realista ya que el sistema peruano de pensiones requiere combinar mejor los principios de solidaridad y de eficiencia; esto significa articular pensiones contributivas (PC) con pensiones no contributivas (PNC) con la finalidad de extender la protección social a segmentos de la población adulto mayor, actual y potencialmente excluidos.

(*)Envejecimiento con dignidad Pensiones no contributivas para reducir la pobreza en el Perú. Fiona Clark et al. Abril 2009.
(**)El riesgo de longevidad es el riesgo asociado a que valor actual actuarial de las prestaciones a favor de una persona sea inferior al valor actual necesario para pagar las citadas prestaciones en los términos previstos en el plan de pensiones.