Desde que los candidatos Humala y Kuczynski pusieran el tema de pensiones como parte del debate presidencial antes de la primera vuelta electoral (en el caso de Humala como parte de una reforma del sistema y de su propuesta Pensión 65, mientras que en el caso de Kuczynski como parte de la formalización del mercado laboral), he leído y escuchado ciertas declaraciones de técnicos, políticos y ciudadanos que, en mi opinión, ameritan algunas precisiones para tener una cabal comprensión de un tema complejo. A continuación me ocuparé de algunas declaraciones hechas en relación al sistema peruano de pensiones con el objetivo de profundizar en el tema de su eventual reforma.
No es solidario aquel régimen de pensiones en el que una persona financia la pensión mínima mediante sus impuestos sin recibir contraprestación alguna por estar fuera de dicho sistema
La solidaridad es uno de los principios rectores de los sistemas de pensiones.
Quizás uno de los especialistas que mejor ha estudiado este principio es Carmelo Mesa-Lago, quien en un ensayo publicado por la OIT, establece que el objetivo y efecto general de la seguridad social debe ser “…la redistribución del ingreso de forma horizontal y vertical”. Si bien para la OIT y para muchos otros, la redistribución debe ser principalmente el resultado de políticas macroeconómicas, el principio de solidaridad en la seguridad social contribuye con esta redistribución en dos sentidos: “…en la horizontal, los activos transfieren recursos a los pasivos, sin embargo, este efecto es significativo cuando la cobertura poblacional es universal o está muy extendida, pero reducido o nulo cuando la cobertura es pequeña. En la vertical, los grupos de alto ingreso transfieren a grupos de bajo ingreso a través de las cotizaciones (los de mayor ingreso pagan más, aunque puede haber un tope que limita el efecto), las prestaciones (como la pensión mínima—si ésta existe) y los subsidios estatales, especialmente si el sistema tributario general es progresivo. También la redistribución a través del tiempo o entre generaciones (los jóvenes ayudan a financiar a los ancianos), así como por género, una transferencia de hombres a mujeres para compensar la discriminación que sufren las últimas” (1)
El gran problema de la informalidad en el Perú permite que, por ejemplo, aquellas personas que pagan impuestos como el taxista al comprar combustible o el agricultor al comprar fertilizante, financien parte de las pensiones que ellos no recibirán por estar excluidos de algún sistema previsional. Esta lectura si bien cierta es parcial pues consiste en ver la solidaridad sólo bajo el sentido horizontal, ignorando que el sentido vertical sí existe en el sistema peruano de pensiones, aunque no del todo eficaz debido a que el grupo de actuales beneficiarios de las pensiones mínimas (PM, expresión de esta solidaridad) no sólo es reducido, sino que se encuentra mal asignado según las escalas de remuneraciones históricas de dichos beneficiarios. De acuerdo al BBVA, para el año 2015 más del 60% de los beneficiarios de la PM registrarían ingresos superiores a dos o más salarios mínimos (2).
Mejorar la eficacia del subsidio que en sentido vertical y horizontal el Estado otorga a los sectores de más bajos recursos a través de la PM es todavía una tarea pendiente.
El objetivo de las AFP no es la redistribución de la riqueza y del ingreso
Comparto esta afirmación por la siguiente razón. Según referí en la respuesta anterior es la seguridad social, al que se adscribe el sistema de pensiones, la que incorpora el objetivo de redistribución de ingresos. Distinto es el caso de las AFP que son empresas cuyo principal objetivo es la generación de beneficios a través de un modelo de negocios que le permita rentabilizar los fondos de pensiones. No se le puede pedir a un operador del fondo de pensiones como las AFP - que es una parte del todo el sistema - que asuma un objetivo que le compete al Estado.
Es el Estado peruano quien ha decidido convocar la participación privada para un objetivo social (de redistribución) y económico (de preservación y mejora de los fondos y eventualmente del uso de esos fondos para financiamiento de proyectos) que trasciende el objetivo de dichas empresas, tal como se viene realizando, digamos, con las Asociaciones Público-Privadas. Si las AFP tienen un rol único o complementario en la estructura de todo el sistema de pensiones, la responsabilidad y la forma que adopte esa participación corresponde decidirla al Estado.
Tanto el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) como el Sistema Privado de Pensiones (SPP) otorgan una garantía de pensión mínima.
En el SNP todos están cubiertos por una Pensión Mínima (PM), en el SPP no. Además, todos los casos de PM son posibles debido al subsidio del Estado.
En el SNP, la PM se entrega a todos los pensionistas cuyo monto de pensión según los períodos aportados no supere los S/. 415 (o menos, según los años de aportación). En el SPP, la PM se entrega sólo a un grupo de pensionistas que cumplan los requisitos establecidos, entre otras, en las Leyes N° 27617 y N° 28991. Es relevante indicar que en el SPP ningún afiliado que autofinancie su pensión y que no haya estado previamente en el SNP tiene derecho a la PM; por lo tanto, indicar que el SPP otorga una garantía de PM, es una afirmación cierta si se agrega “siempre que el afiliado haya registrado aportaciones en el SNP”. Es el caso, por ejemplo, de aquellos afiliados que se trasladaron del SNP al SPP.
Con la Ley N° 27617 se introduce el concepto de PM. Posteriormente la Ley N° 27655 precisa que la PM recae sobre las pensiones percibidas con un mínimo de 20 años de aportación al SNP. Esta pensión es regulada con el DS N° 028-2002-EF que indicó que para los pensionistas de derecho propio, los montos variarían según los años de aportación (S/. 415, S/. 346, S/. 308, S/. 270 para un mínimo de 20, 10, 6 y 5 años de aportación, respectivamente). Para los pensionistas con derecho derivado, es decir aquellos que reciben pensión porque el titular ha fallecido, el monto asciende a S/. 270; para los pensionistas por invalidez la PM es de S/ 415.
Con la Ley N° 28991, el Estado otorga una PM a los afiliados al SPP que al momento de la creación de éste, pertenecieron al SNP. Para ello, los afiliados al SPP deberán cumplir los mismos requisitos del SNP y pagar el diferencial de aportes respectivo.
A febrero de 2011, la SBS registra 3785 pensionistas del SPP (de un total de 100 766 pensionistas) recibiendo una PM de S/. 481 promedio (véase en www.sbs.gob.pe el cuadro titulado “Número de Pensionistas por Tipo de Beneficio”). En el mes de enero de 2011, la ONP registra que 37% del total de prestaciones del SNP corresponden a pensiones por debajo de la PM; mientras que el 28% de estas prestaciones son por el equivalente a una PM (véase en www.onp.gob.pe el cuadro “Composición de la Planilla”). Claramente el SNP es un sistema de pensiones mínimas.
Otro dato relevante que publica la SBS, es que 67% del total de los actuales pensionistas del SPP (suma de los beneficiarios por Jubilación Anticipada, REJA, PM-Ley 27617, Invalidez-sin cobertura y Sobrevivencia) reciben una pensión promedio de S/. 470 mensuales. Sólo el 21% de pensionistas según el beneficio de Jubilación Legal recibe una pensión promedio de S/. 983 mensuales. Sería útil saber, para este último grupo, la descomposición de pensionistas por monto de pensión y determinar cuántos de ellos superan S/. 857.36, monto máximo de pensión mensual que se recibe en el SNP. Lamentablemente esta información no está disponible en el portal de la SBS. Generalmente el microdato ayuda a develar comportamientos que los valores promedio agregado impiden ver.
En el SNP no es tan claro las decisiones de manejo del portafolio de ese fondo.
El SNP no genera ningún fondo y por lo tanto no tiene una política de portafolio.
Al respecto, es preciso señalar que el SNP es un sistema de reparto y por lo tanto, en sentido estricto, el valor de las aportaciones recaudadas por la SUNAT hoy, son destinadas para el pago de las pensiones hoy, esto en virtud de su naturaleza de financiamiento intergeneracional. Si el valor de lo recaudado fuera mayor que el pasivo, el excedente –que constituiría un fondo- ameritaría un manejo financiero, tal como sucedió con el SNP en la década del 70 y parte de los 80 cuando producto de la estructura demográfica, el monto de la recaudación superaba el monto de las pensiones pagadas.
Pero una vez finalizado el ciclo de generación de excedentes (por el cambio poblacional, por el uso de este fondo para fines distintos al de las pensiones, y por la creación del SPP), el SNP amplió sus fuentes de financiamiento y hoy la constituyen las aportaciones de los afiliados, los tributos y parte de la rentabilidad del Fondo Consolidado de Reservas (FCR). Este último fondo, de carácter intangible, fue creado mediante el D.Leg. 817 con el objeto de “respaldar las obligaciones de los regímenes a cargo de la ONP” y tiene por finalidad la reducción en el tiempo de las transferencias del Tesoro Público para el pago de pensiones, objetivo que desde el año 2002 se viene cumpliendo.
El FCR no es parte del SNP, es un fondo independiente y su política de portafolio se encuentra descrita en el portal de Transparencia Económica del MEF, así como en el portal de la Oficina de Normalización Previsional.
El debate del tipo de sistema de pensiones es un debate técnico y no político
Uno de los espacios donde la economía política tiene algo qué decir se encuentra precisamente en el sistema de pensiones.
Cito a Alberto Arenas de Mesa (de quien la ex presidenta de Chile Michelle Bachelet reconoce como “un actor fundamental” en la re-reforma de pensiones de ese país): “…uno de los elementos clave a considerar por cualquier Gobierno a la hora de embarcarse en una iniciativa de tal envergadura (refiriéndose a la reforma de pensiones) es que ésta debe basarse en consensos amplios, para que se traduzcan en compromisos sociales, políticos y fiscales estables. Es más, una estrategia bien concebida pasa por generar esos consensos antes de enviar un proyecto de ley al Congreso…”; “…finalmente llegó al Congreso un proyecto de ley con altos niveles de acuerdo técnico y político, cuyos lineamientos fundamentales fueron ampliamente aceptados por todos los sectores” (3)
En relación al debate con miras a una reforma previsional, es el Estado, en su rol rector de todo el sistema de pensiones, quien lo convoca y quien lo preside, no el sector privado. No obstante, la legitimidad del cambio debe construirse con todos los actores representativos de la sociedad que, para el caso del Perú, involucran al MEF, la SBS, la ONP, otros organismos del Estado vinculados con la problemática del adulto mayor y la pobreza como el MIMDES y la MCLCP, la Comisión de Seguridad Social del Congreso, las AFP, los trabajadores y representantes de los pensionistas, además de los expertos en el tema y organismos internacionales. Así también lo demuestran las buenas prácticas seguidas para este debate en Uruguay, Costa Rica y Chile, por citar las experiencias más cercanas.
La sostenibilidad y legitimidad del sistema de pensiones se establece no sólo por la capacidad de asegurar su financiamiento en tanto brinda amplia cobertura y resguarda el valor de la pensión a nivel superior a la línea de pobreza y mejor aún de dignidad en la vejez, sino también por la capacidad de crear consenso, y éste será el resultado de un esfuerzo técnico-político que, a propósito del nuevo gobierno que llegue a partir de julio de 2011, abra la posibilidad (eso espero) de contribuir con el crecimiento económico con mayor inclusión social.
(1) Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la seguridad social. Carmelo Mesa-Lago. Naciones Unidas. CEPAL. Unidad de Estudios Especiales. Secretaría Ejecutiva. Santiago de Chile, marzo de 2004, p. 18
(2) Reforma de las pensiones y política fiscal; algunas lecciones de Chile. BBVA. Cap. 7- El reto de desarrollar el Pilar Solidario, p. 338.
(3) Historia de la reforma previsional chilena. Una experiencia exitosa en política pública en democracia. OIT, p.57 y p.58.
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